II SA/Po 916/19

Dnia 15 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2019 roku, Nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oddala skargę Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga M. K. na uchwalę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...] w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia przebiegu drogi gminnej na terenie miasta [...] (zwane dalej odpowiednio: Uchwała; Rada). Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez zaliczenie wspomnianej drogi do kategorii dróg publicznych, w sytuacji gdy nie spełnia ona warunków techniczno- użytkowych, tj. jest nieprzejezdna, wąska, gruntowa; 2. naruszenie prawa materialnego tj. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez zaliczenie przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych w sytuacji, gdy jest ona nieprzejezdna i nie spełnia podstawowych wymagań/ norm technicznych; 3. naruszenie art. 247. ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez niegospodarność, niecelowość i brak podstaw ekonomicznych do realizacji planowanego przedsięwzięcia. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca wywodziła, że rzeczoną uchwałą Rada zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę wewnętrzną [...], położoną na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (zwanej dalej: droga), które to działki, wedle twierdzeń skarżącej, graniczą z działką nr [...], stanowiącej własność skarżącej. Według skarżącej droga ta nie spełnia niezbędnych warunków technicznych. Skarżąca powołała się na art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych podkreślając, że droga ta jest nieprzejezdna i nie spełnia żadnych standardowych wymogów, które pozwalałyby na bezpieczne i swobodne z niej korzystanie, w szczególności warunków, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącej istnieje również zagrożenie dla pieszych. Okoliczności podniesiono przez skarżącą, w jej ocenie, potwierdza "dokumentacja zdjęciowa". Skarżąca powołała się również na postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt I Cz [...], które dotyczy sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej. W tej mierze wskazała, że w tym postanowieniu stan działek, których dotyczy Uchwała przedstawiono w sposób następujący: "z map zebranych w nin. sprawie wynika, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, co wykazał dowód z oględzin. Tzw. droga wewnętrzna, (...) jest drogą nieutwardzoną, z koleinami i nierównościami, które wykluczają uznanie jej za odpowiednią. Ponadto na części jej przebiegu przejazd nie jest możliwy z uwagi na istniejącą zabudowę ogrodową i elementy betonowe ogrodzenia. Droga ta stanowi (...) drogę dojazdową do budowy dużego pawilonu handlowego, przejeżdża tam ciężki sprzęt i z uwagi na nieutwardzenie terenu nie można mówić o odpowiednim dojeździe całorocznym dla samochodów osobowych czy też małych samochodów dostawczych". Zdaniem skarżącej realizacja planowanego przedsięwzięcia jest również niegospodarna, niecelowa i pozbawiona podstaw ekonomicznych. Poza skarżącą bowiem nikt praktycznie nie korzysta z tych dróg, bo są one w stanie tragicznym. Koszt ich wybudowania jest natomiast znaczny, a potrzeba społeczna znikoma. Skarżąca wywodziła, że ona na swojej działce nr [...] prowadzi działalność gospodarczą i korzysta, podobnie jak jej odbiorcy i dostawcy, z samochodów dostawczych i dojazd jest om potrzebny od strony [...]. Według skarżącej z nowej drogi i tak nie będzie mogła korzystać, ponieważ od strony działki nr [...] "ma koniec ogrodu, który jest zabudowany więc dojazd na działkę i tak muszę mieć od innej strony, a inni sąsiedzi dojazd na swojej posesje już mają". W ocenie skarżącej uchwała narusza prawo materialne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując, ze zdaniem Rady zarzuty wskazane w skardze są bezzasadne i pozbawione jakichkolwiek podstaw, sama zaś uchwała została podjęta zgodnie z prawem. Odnosząc się do pierwszego zarzutu stawianego przez skarżącą wskazano, że uchwała nie narusza powołanego przepisu, a droga wewnętrzna położona na działkach o nr [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] ark[...] oraz [...] i [...] ark. [...] jest drogą w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem poprzez drogę należy bowiem rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Na tym tle Rada podkreśliła, że droga będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały jest budowlą w rozumieniu prawa budowlanego. Stosownie bowiem do przepisu art. 3 ust 1 i 3 ustawy prawo budowlane, jest obiektem wzniesionym z użyciem wyrobów budowlanych i możliwe jest jej użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. W związku z powyższym drogę przy [...] należy uznać za budowlę, o której mowa w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowa droga spełnia, zdaniem organu, przesłanki określone w tym przepisie, co potwierdza również wpis zawarty w ewidencji gruntów, w której droga ta jest oznaczona symbolem dr (droga), a nie symbolem Tp, oznaczającym grunt przeznaczony pod budowę drogi. Kolejno wskazano, że droga ta, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie jest w żadnym fragmencie gruntowa. [...] na odcinku 90 mb w kierunku zachodnim posiada bowiem obecnie nawierzchnię tłuczniową, na odcinku od [...] do [...] na długości 210 mb jest uzbrojona - tj. posiada sieć kanalizacji deszczowej, sieć cieplną, natomiast na długości 112 mb jest utwardzona kostką brukową, posiada oświetlenie uliczne, chodniki dwustronne i ścieżkę rowerową. Ubocznie dodano, że w roku 2020 na dalszym odcinku planowana jest budowa sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz nawierzchni z kostki brukowej. Organ zwrócił przy tym uwagę, że w załączniku do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępniania danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach (Dz.U. 2005 r., nr 67 poz. 583) przewidziany jest podział dróg publicznych na: 1) drogi twarde (ulepszone - bitumiczne, betonowe, kostka oraz nieulepszone - brukowe, tłuczniowe), 2) gruntowe (wzmocnione żwirem i naturalne). Nie ma również, w ocenie organu, racji skarżąca twierdząc, iż droga jest nieprzejezdna, albowiem odbywa się na niej ruch pieszo – jezdny i jest ona ogólnodostępna. Podkreślono również, że zaliczenie przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych i podjęcie w tym zakresie stosownej uchwały, zostało pozytywnie zaopiniowane przez Zarząd Powiatu [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. (zwaną dalej: uchwala Zarządu), co również, zdaniem Rady, wskazuje na fakt, iż nie ma jakichkolwiek przesłanek do uznania, iż przedmiotowa droga nie może być uznawana za drogę w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Kolejno organ wywodził, że zarzut dotyczący naruszenia rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania jest zarzutem gołosłownym. Skarżąca nie wskazała bowiem żadnego konkretnego paragrafu Rozporządzenia, który miałby zostać naruszony. Ponadto ważność zaskarżanej uchwały nie zależy od spełnienia przez drogę szczegółowych parametrów technicznych drogi określonych przepisami prawa budowlanego. Końcowo wskazano również, że niezasadny jest także zarzut niegospodarności, czy niecelowości planowanego przedsięwzięcia, tym bardziej, że przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] (Uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2011 roku), jak i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie [...] (Uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2016 roku). Na podstawie powyższych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odcinek drogi od [...] do [...] zaliczany jest bowiem do klasy drogi lokalnej, symbol "KDL" - teren drogi publicznej lokalnej, a pozostały odcinek drogi zaliczony jest do klasy drogi dojazdowej, symbol "KDD" - teren drogi publicznej dojazdowej. Wreszcie podkreślono, że działki geodezyjne nr : [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] ark. [...] oraz [...] i [...] ark. [...] są własnością Gminy Miejskiej [...]. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż wskutek prowadzonego przed sądem powszechnym postępowania skarżąca utraciła możliwość korzystania z wjazdu na swoją posesję od [...], natomiast nie ma możliwości korzystania z drogi, o której mowa w uchwale, albowiem od tej drogi oddziela jej nieruchomość działka należąca do innej osoby, stanowiąca pas o szerokości 4 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 cytowanej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kolejno wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.)) zaskarżyć uchwałę jednostki samorządu gminnego do sądu administracyjnego może wyłącznie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że uprawnienie do wniesienia skargi w ww. wypadku przysługuje tylko tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego) – por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, naruszenie indywidualnego interesu podmiotu, dającego mu uprawnienie do zaskarżenia do sądu uchwały jednostki samorządu terytorialnego o zaliczeniu określonej drogi do kategorii dróg publicznych, polega na uniemożliwieniu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącego według jego uznania. Oznacza to, że "naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności". W niniejszej zaś sprawie takie udaremnienie lub utrudnienie nie występuje. Właściciel nieruchomości ma więc legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego wyłącznie takiej czynności organu gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1722/17, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z analizy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że to strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona na tej podstawie uchwała organu gminy narusza sferę gwarantowanych jej prawem uprawnień, przy czym wykazywane naruszenie powinno być aktualne i nie może odnosić się do przyszłych, hipotetycznych sytuacji. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała w żaden sposób własnego, konkretnego interesu prawnego, wynikającego z prawa materialnego – co nie tylko było jej obowiązkiem, ale co również uzasadniałoby jej legitymację do skutecznego prawnie zaskarżenia przedmiotowej Uchwały. Wskazując na takie okoliczności, jak te, iż droga jest nieprzejezdna, wąska, gruntowa, zarzucanie niegospodarności, niecelowości i braku podstaw ekonomicznych do realizacji drogi; zagrożenie dla pieszych, czy też okoliczność, że z nowej drogi skarżąca i tak nie będzie mogła korzystać, a inni sąsiedzi dojazd na swojej posesje już mają, skarżąca nie wykazuje swego interesu prawnego, ale interes faktyczny, który jednakże nie stanowi podmiotowej przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady. Należy tez podkreślić, iż działka skarżącej nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych uchwałą. Nie jest również wykazaniem interesu prawnego skarżącej powołanie się na wskazane okoliczności wynikłe w sprawie toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o ustalenie służebności drogowej. Należy bowiem zauważyć, że rzeczowe prawo ograniczone, jakim jest służebność drogi koniecznej, obciąża nieruchomość służebną wyłącznie tak długo, jak jest niezbędne do zapewnienia wykonywania uprawnień właściciela nieruchomości władnącej. To, czy służebność może być ustanowiona, jest przedmiotem badania sądu powszechnego, a nie administracyjnego. Samo zaś żądanie ustanowienia służebności jest wykonywaniem uprawnienia cywilnoprawnego i nie może być poczytane za czynność organu gminy, która ogranicza konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją nieruchomością przez skarżącą. W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że interes prawny skarżącej nie został naruszony i Sąd podzielił stanowisko organu, iż zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżąca nie tylko bowiem nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego, ale co więcej, nie wykazała nawet naruszenia postanowieniami zaskarżonej uchwały przepisów obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia jednak w tym miejscu, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), co oznacza, że nawet ewentualna (a podnoszona w skardze) sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie dawałaby skarżącej uprawnienia do jej wniesienia. Jedynie zatem ubocznie Sąd wskazuje, iż podziela stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę w zakresie braku naruszenia prawa przez uchwałę, w szczególności w zakresie wskazywanym przez skarżącą w skardze. W tej mierze Sąd wskazuje w szczególności, iż konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega, co ma w sprawie miejsce. A nadto skorzystanie z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Te przepisy są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. Wobec natomiast okoliczności, że skarżąca nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego przepisami zaskarżonej uchwały, co więcej - takiego interesu nie da się wywieść z akt sprawy, bezprzedmiotowym stało się jednak rozważanie przez Sąd podnoszonych przez skarżącą zarzutów merytorycznych w odniesieniu do zaskarżonej uchwały. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 Ppsa, Sąd orzekł, jak w sentencji.