II SA/Go 842/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T.M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. 1. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] orzekł o utracie przez T.M. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] sierpnia 2019 r. Decyzja została wydana na wniosek strony i została odebrana przez stronę w dniu jej wydania. Decyzja zawiera pouczenie o sposobie i trybie wniesienia odwołania. 2. W piśmie nadanym do organu w dniu 9 września 2019 r. T.M. wskazał, że "w imieniu własnym wnosi odwołanie" od wskazanej wyżej decyzji zarzucając jej wyrejestrowanie strony z rejestru bezrobotnych mimo posiadanego przez stronę zwolnienia lekarskiego. Wskazując na to skarżący wniósł o "wznowienie postępowania zakończonego ostateczną i prawomocną" decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] i uchylenie tej "w całości ostatecznej i prawomocnej decyzji". 3. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez T.M. od opisanej wyżej decyzji Starosty orzekającej o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że strona w ustawowym terminie 14 dni nie skorzystała z prawa odwołania od decyzji wydanej przez Starostę i tym samym skutecznie nie wypełniła normy prawnej wynikającej z art. 129 § 2 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.). Decyzja została doręczona w dniu 14 sierpnia 2019 r., a więc termin do wniesienia odwołania upłynął stronie z dniem 28 sierpnia 2019 r., natomiast odwołanie zostało nadane 9 września 2019 r. a więc 12 dni po upływie terminu. Odwołanie strony nie zawiera żadnych informacji dotyczących przyczyn uchybienia terminu wniesienia odwołania, a T.M. nie złożył wniosku o przywrócenie terminu i nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Z tych względów organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.  4. Skargę na postanowienie Wojewody złożył T.M. zarzucając mu "naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię i ich niezastosowanie w sprawie dyspozycji powołanych przepisów" i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie aktu organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący szeroko opisał okoliczności związane ze swoim stanem zdrowia, wizytą w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu 14 września 2019 r. i wydaniem decyzji o wyrejestrowaniu oraz zwolnieniami lekarskimi uzyskiwanymi przez stronę, między innymi na okres od dnia [...] do [...] września 2019 r. W dalszej części uzasadnienia skargi T.M. opisał instytucję wznowienia postępowania administracyjnego i wskazał, że w swoim odwołaniu z dnia [...] września 2019 r. wniósł o "wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r.". Wniosku tego nie rozpoznały i w ogóle się do niego nie odniosły ani organ I, ani organ II instancji. 5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). 6. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisu art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W sprawie jest ustalone i wynika to niezbicie z akt sprawy, że strona odebrała decyzję w dniu jej wydania to jest [...] sierpnia 2019 r. i że pismo dotyczące tej decyzji, zatytułowane "odwołanie", wniosła [...] września 2019 r., a więc po upływie 14 dniowego terminu do wniesienia odwołalnie wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., o którym to terminie została pouczona. Rzecz jednak w tym, że treść pisma strony wskazuje, że jej intencją było przede wszystkim, a może nawet wyłącznie, złożenie do organu wniosku o wznowienie postępowania. Rzeczą, która należy do kanonu postępowania administracyjnego już od wielu lat jest to, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu, czy też za pośrednictwem organu, o dalszym jego biegu, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy, decyduje treść pisma. Mylne lub wątpliwe co do intencji strony oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. postanowienie SN z 27 lutego 1997 r., I PKN 40/96, OSNAP 1998, nr 1, poz. 14 oraz postanowienie NSA z 8 października 2010 r., II FZ 532/2010, CBOSA). W sytuacji mylnego oznaczenia pisma należy zbadać i ocenić czy pismo zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania go do innego pisma niż wynikałoby to z jego nazwy i ewentualnie dopytać stronę. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może bowiem wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z jego treści wynika jaki jest rodzaj pisma (por. postanowienie NSA z 28 września 2011 r., II OZ 833/11, CBOSA). W razie wątpliwości co do intencji strony obowiązkiem organu administracji jest zgodnie z art. 9 k.p.a. udzielać stronie informacji i wyjaśnień, tak aby strona nie poniosła szkody z tytułu nieznajomości prawa. 8. W sprawie skarżący sformułował swoje pismo tak, że nazwał je odwołanie, ale w jego treści wyraźnie zawarł wniosek o wznowienie postępowania w sprawie nazywając wydaną decyzję "ostateczną i prawomocną", co pośrednio może wskazywać na świadomość strony co do faktu upływu terminu do złożenia odwołania. Skarżący jednak, niezależnie od tego czy posiada jakąś kwalifikowaną wiedzę prawną, czy też ktoś pomagał mu w pisaniu pism procesowych, a więc inaczej niż organ, nie musi wiedzieć, że odwołalnie i wniosek o wznowienie postępowania to dwa odrębne i nie mogące ze sobą konkurować środki prawne, wobec czego jeden z nich nie może zawierać się w drugim. Nie może z racji tej niewiedzy ponosić też negatywnych konsekwencji na gruncie postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Jeśli treść pisma strony z [...] września 2019 r., była dla organu wątpliwa i nie potrafił się on doszukać rzeczywistej intencji strony zapoznając się uważnie z jego wnioskami i uzasadnieniem (co prowadzić powinno do zakwalifikowania pisma jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie), to organ powinien zwrócić się z pytaniem do strony wzywając ją do sprecyzowania tegoż pisma, zarazem wyjaśniając różnice między odwołaniem a wnioskiem o wznowienie postępowania. Udzielona jednoznacznie odpowiedź byłaby dla organu wiążąca. Tymczasem organ przyjął arbitralną kwalifikację, ewidentnie mniej pracochłonną, ale niekorzystną dla strony, opierając się tylko na literalnej nazwie pisma, abstrahującej od jej treści i intencji strony, która w świetle skargi skierowanej prze stronę do sądu nie pozostawia już żadnych wątpliwości. 9. Te okoliczności przesądzają o tym, że organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że pismo strony z dnia [...] września 2019 r. było odwołaniem w rozumieniu art. 128 k.p.a., a zatem, że doszło w sprawie do uchybienia w terminie jego wniesienia. W konsekwencji, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. (w zw. z art. 128, art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a.), co uzasadniało wyeliminowanie go z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W ponowionym postępowaniu organ będzie związany wskazaną wyżej oceną prawną i nada pismu strony z dnia [...] września 2019 r. bieg zgodny z treścią tego pisma i intencją skarżącego, pamiętając w dalszym toku tego postępowania o zasadzie wyrażonej w art. 9 k.p.a. 10. Jeśli chodzi o zawarty w skardze wniosek o objęcie kontrolą sądową również decyzji merytorycznej wydanej przez organ I instancji, to jest on bezzasadny. Przyjęta i utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 135 p.p.s.a. wyklucza dopuszczalność kontroli przez sąd administracyjny aktów administracyjnych merytorycznych w ramach skarg na akty incydentalne lub proceduralne, jakim jest w szczególności postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania. Zakres niniejszej sprawy dotyczył zatem tylko kwestii zgodności z prawem postanowienia Wojewody z dnia [...] września 2019 r. Stąd też nie było możliwości prawnej i potrzeby odnoszenia się do tych zarzutów i argumentacji skargi, która dotyczy meritum decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2019r.