II OSK 1642/20

Dnia 18 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1381/19 w sprawie ze skargi H. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1381/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w T. nakazał skarżącej, współwłaścicielce i inwestorowi wymianę kotła c.o. w piwnicy w starszej części budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...] (działka nr [...]) odłączenie kotła c.o. o mocy 26 kW na paliwo stałe od przewodu kominowego wraz z zamurowaniem i otynkowaniem otworu kominowego powstałego po odłączeniu kotła. Wskazana decyzja była doręczana stronie dwukrotnie w grudniu 2018 r. i w styczniu 2019 r. i obie korespondencje zostały przez doręczyciela zwrócone do organu pierwszej instancji. Strona osobiście decyzję tę odebrała w siedzibie organu 14 czerwca 2019 r. Pismem z 25 czerwca 2019 r., które skarżąca doręczyła osobiście do organu pierwszej instancji 27 czerwca 2019 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do WINB. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na niepodjęcie ww. decyzji przez stronę z urzędu pocztowego uznał, iż została ona doręczona 21 stycznia 2019 r. Wskazany organ przybliżył czynności, które miały miejsce w czerwcu 2019 r., a zatem odebranie decyzji przez stronę w siedzibie organu I instancji i następnie wniesienie przez nią odwołania 27 czerwca 2019 r. Zdaniem organu, wnosząc odwołanie w tym terminie strona dopuściła się uchybienia terminu do dokonania tej czynności, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki uznania, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 44, art. 42, art. 43 i art. 129 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca do 6 stycznia 2019 r. przebywała w N. u swojej rodziny. Nadto podniesiono, że likwidacja kotła c.o. skutkuje niemożnością korzystania z posiadanego domu. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1381/19, oddalając skargę, wyjaśnił na czym polega instytucja doręczenia decyzji administracyjnej (art. 39, art. 40 § 1 i art. 41 K.p.a.), w tym jej doręczenia w trybie zastępczym, w związku z którym skutek doręczenia decyzji następuje z upływem ostatniego dnia okresu, o którym była mowa, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 K.p.a.). Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została [...] grudnia 2018 r. i organ ten niezwłocznie uruchomił procedurę jej doręczania wszystkim stronom tego postępowania. Decyzja ta została doręczona wszystkim z wyjątkiem skarżącej. Skarżąca za pośrednictwem swojego pełnomocnika utrzymuje, że do 6 stycznia 2019 r. przebywała poza granicami kraju, jednakże w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji z jej strony, że zmienia miejsce adresu do doręczeń. Oznacza to, że nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku wynikającego z treści art. 41 § 1 K.p.a. W konsekwencji do jej sytuacji zastosowanie znajduje treść § 2 przywołanego przepisu, zgodnie z którym doręczenie pisma pod dotychczasowy adres wywołuje skutek prawny. W aktach sprawy zalegają dwa zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji, wskazujące na to, że skarżąca kierowanej do niej korespondencji nie odbierała. Warto zauważyć, że pierwsza korespondencja zawiera wskazanie, iż 4 stycznia 2019 r. nie odebrano kierowanej do niej korespondencji i zwrócono ją do organu administracji. Równocześnie w aktach tych zalega kolejne zwrotne potwierdzenie odbioru, z którego wynika, że do 30 stycznia 2019 r. skarżąca także nie odbierała kierowanej do niej korespondencji. Oznacza to, że o ile pierwszej próby doręczenia skarżąca nie mogła odebrać, ponieważ przebywała poza granicami kraju, to jak oświadczył to jej pełnomocnik, 6 stycznia 2019 r. już była w kraju i mogła odebrać drugą próbę doręczenia przedmiotowej decyzji. W świetle przedstawionych ustaleń przyjdzie uznać, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej przy pierwszej próbie doręczenia, a termin do wniesienia odwołania upłynął 21 stycznia 2019 r. Podnoszona przez pełnomocnika skarżącej okoliczność, że decyzja organu pierwszej instancji została odebrana przez skarżącą 14 czerwca 2019 r., w świetle powyższych rozważań nie ma już żądnego znaczenia. W zasadzie w realiach rozpoznawanej można rozważać możliwość przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania, ale wyłącznie wówczas, gdyby uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy i wniosła taki wniosek w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Dlatego Sąd uznał, że zarzuty sformułowane w skardze nie są trafne, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego posiada swoje umocowanie w stanie faktycznym i normatywnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: "- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez błędne uznanie, iż zastosowane przez Sąd I instancji art. 44 § 1 oraz art. 42 i art. 43 K.p.a. uznające za skuteczne zastępcze doręczenie decyzji PINB w przypadku, gdy skarżąca w tym okresie nie przebywała w Polsce i nie miała możliwości zapoznania się z ww. decyzją, a o ww. decyzji dowiedziała się w dniu 14 czerwca 2019 r. co zostało potwierdzone jej własnoręcznym podpisem przy odbiorze; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędną wykładnię przepisów art. 129 § 2 K.p.a. przez przyjęcie takiego pojęcia winy, które prowadzi w istocie do fasadowości tej regulacji prawnej, podczas gdy zasadą powinno być prawo strony do obrony swoich racji w postępowaniu merytorycznym". Postanowieniem z dnia 8 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej przy pierwszej próbie doręczenia jaką podjął PINB. Co prawda, Sąd błędnie ocenił, że termin do wniesienia odwołania upłynął skarżącej w dniu 21 stycznia 2019 r. jednak wada ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Zaistniały w tej sprawie okoliczności, które uprawniały organ do zastosowania zastępczego trybu doręczenia decyzji organu I instancji. Nie podważa zaś tej oceny wskazywana przez skarżącą okoliczność, że do 6 stycznia 2019 r. przebywała w N. u swojej rodziny. Jak wskazał bowiem Sąd I instancji – i oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej – w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji ze strony skarżącej, że zmienia miejsce adresu do doręczeń w związku z wyjazdem zagranicznym. Dlatego Sąd trafnie ocenił, że skarżąca nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku wynikającego z treści art. 41 § 1 K.p.a., a mianowicie, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. Tym samym zaistniały podstawy do zastosowania art. 41 § 2 K.p.a., zgodnie z którym doręczenie pisma pod dotychczasowy adres wywołuje skutek prawny. Jak wynika z akt sprawy decyzja PINB została prawidłowo skierowana do skarżącej na wskazany przez nią adres. W związku niemożnością doręczenie przesyłki adresatowi, pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu (art. 43 K.p.a.), w dniu 20 grudnia 2018 r. przesyłka ta została po raz pierwszy awizowana stosownie do art. 44 § 2 K.p.a., a następnie po upływie 7 dni nastąpiła jej powtórna awizacja w dniu 28 grudnia 2018 r. zgodnie z art. 44 § 3 K.p.a. Brak podjęcia przesyłki z Urzędu Pocztowego w tych okolicznościach sprawy skutkował zastosowaniem art. 44 § 4 K.p.a., zgodnie z którym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. A zatem skutek doręczenia nastąpił z upływem 14 dnia, licząc od daty pierwszego awizo. Tym samym prawny skutek doręczenia skarżącej decyzji PINB nastąpił w dniu 3 stycznia 2019 r., co oznacza, że stosownie do treści art. 129 § 2 K.p.a. do dnia 17 stycznia 2019 r. przysługiwał skarżącej termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji PINB. Przedmiotowe odwołanie zostało zaś wniesione przez skarżącą osobiście do organu I instancji 27 czerwca 2019 r., a więc po terminie. W tych warunkach faktycznych i prawnych sprawy Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność zaskarżonego postanowienia WINB, którym organ ten na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu należy skarżącej wyjaśnić, że osobiste odebranie przez skarżącą przesyłki w organie w dniu 14 czerwca 2019 r. – w związku z prawidłowo zastosowanym trybem doręczenia zastępczego (art. 44 K.p.a.) – nie wywołało prawnego skutku doręczenia, od którego można by liczyć bieg terminu z art. 129 § 2 K.p.a. (do wniesienia odwołania). Taki odbiór przesyłki przez skarżącą wywołał jedynie skutek informacyjny (nie było to bowiem doręczenie w rozumieniu art. 42 § 2 K.p.a.) i nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do skutecznego kwestionowania doręczenia w trybie zastępczym. Nie znajduje tym samym potwierdzenia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazujący jakoby w sprawie doszło do błędnej wykładni art. 129 § 2 K.p.a. Prawnoprocesowym skutkiem stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest brak możliwości rozpatrzenia przez organ odwoławczy merytorycznych racji podnoszonych przez skarżącą w odniesienie do decyzji (PINB). Dlatego brak jest podstaw do przyjęcia argumentacji skargi kasacyjnej, która w takich okolicznościach wskazuje, że "przyjęcie w sprawie takiego pojęcia winy, które prowadzi w istocie do fasadowości ww. regulacji prawnej, podczas gdy zasadą powinno być prawo strony do obrony swoich racji w postępowaniu merytorycznym". Ponadto istnienie ewentualnej podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy też wskazania Sądu I instancji co do terminowości wniosku o przywrócenie terminu nie mają w okolicznościach niniejszej sprawy istotnego wpływu na wynik sprawy. W tej sprawie w związku z zastosowaniem przez WINB art. 134 K.p.a. przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego mogła być jedynie ocena terminowości wniesionego przez skarżącą odwołania, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a w tej sprawie takie granice rozpoznania sprawy wyznaczył art. 134 K.p.a., który został zastosowany w związku ze stwierdzonym uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1 oraz art. 42 i art. 43 K.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.