I OSK 1695/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. i Stowarzyszenia "[..]" na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1735/19 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi T. P. i Stowarzyszenia "[..]" na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [..] sierpnia 2018 r. nr [..] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1735/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T.P. i Stowarzyszenia [..] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [..] sierpnia 2018 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skargę na uchwałę Rady Gminy K. z [..] sierpnia 2018 r. skarżący wnieśli w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 u.g.n. Sąd I instancji powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, że uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. o wyrażeniu zgody na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym konkretnie oznaczonej nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego. Oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd podkreślił, że skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego Gminy K. i Gminy P.. na okres powyżej trzech lat oraz o wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, to stwierdzić należało, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podjęcie takiej uchwały należy do sfery "dominium", a nie do sfery "imperium" gminy. Gmina w tej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej. Zawarcie umowy dzierżawy oraz jej rozwiązanie przez gminę w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego gminy dokonywane jest w zakresie jej uprawnień cywilnoprawnych. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 233 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Z przepisu tego wynika, że użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać dokonując czynności cywilnoprawnych z innymi podmiotami. Może zatem zawierać umowy dzierżawy gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym gminy. Rozporządzenie prawem użytkowania wieczystego przez gminę i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny. Należą one do zakresu spraw majątkowych gminy jako osoby prawnej, a nie jako organu administracji publicznej. Sąd stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała dotyczy spraw majątkowych gminy i wywołuje skutki w sferze prawa cywilnego, a więc nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, to skargę na tę uchwałę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wnieśli skarżący, zaskarżając je w całości i zarzucając mu: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała rady gminy wydana na podstawie tego przepisu nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej i podejmowana jest w sferze "dominium" gminy, podczas gdy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących gospodarowania mieniem należy do spraw z zakresu administracji publicznej, 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i błędne uznanie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało niezasadnym wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi z uwagi na brak spełnienia wymogów formalnych dopuszczalności skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły przesłanki formalne do odrzucenia skargi, bowiem zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.g.n. jako należąca do spraw z zakresu administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, 3. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu spraw należących do kognicji sądów administracyjnych, co skutkowało błędnym odrzuceniem skargi, podczas gdy zaskarżona uchwała jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej podlega kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, 4. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie rozważenia całokształtu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, w szczególności zaniechanie prawidłowej analizy treści zaskarżonej uchwały, co skutkowało wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi z uwagi na brak spełnienia wymogów formalnych dopuszczalności skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, wobec czego objęta zakresem przedmiotowym kontroli sądów administracyjnych. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [..] sp. z o.o. domagała się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 p.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy K. z [.] sierpnia 2018 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości. Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje na pewne rozbieżności w zakresie oceny charakteru czynności organów gminy podejmowanych w odniesieniu do mienia komunalnego. Według jednego z poglądów czynności takie stanowią akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., albowiem dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym, które jest mieniem publicznym. Z kolei według drugiego ze stanowisk tego typu czynności organów gminy dotyczące wprawdzie gospodarowania mieniem komunalnym, ale odnosząc się do umów cywilnoprawnych (sprzedaży, najmu lub dzierżawy na okres do trzech lat) nie kwalifikują się do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż pozostają wyłącznie w sferze właścicielskiej gminy (dominium), co wyłącza dopuszczalność skargi (por. orzeczenia NSA odpowiednio w sprawach o sygn. akt I OSK 2778/16, I OSK 1000/17 oraz I OSK 2789/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach: www.cbois.nsa.gov.pl). Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że argumenty przemawiające za pierwszym z tych stanowisk w istocie w całości prezentuje i omawia jedna z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z okresu sprzed reformy sądownictwa administracyjnego, tj. uchwała z dnia 6 listopada 2000 r. o sygnaturze OPS 11/00. Wprawdzie nie mogła ona odnosić się do nieobowiązującego wówczas art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to jednak wyjaśniała znaczenie tożsamego pojęcia zawartego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – czynności (uchwały, zarządzenia) organu gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej". W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. NSA podkreślił, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego, Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych. Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Jest korporacją prawa publicznego, wykonującą samodzielnie zadania publiczne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Istotą samorządu terytorialny jako korporacji prawa publicznego jest zaś wyodrębnienie w strukturze państwa ex lege związków społeczeństwa lokalnego (w przypadku gmin lub powiatów) lub regionalnego (w przypadków województw samorządowych) i powołanie ich do samodzielnego wykonywania administracji publicznej przy użyciu władczych oraz niewładczych środków działania (tj. takich samych jak administracja rządowa), jak również wyposażenie ich w materialne środki umożliwiające realizację ustawowych zadań. Samorząd terytorialny powołany został do wykonywania wyłącznie zadań publicznych, tj. takich które służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej - w przypadku zadań własnych - bądź zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa - w przypadku zadań zleconych (por. uchwałę TK z 27 września 1994 r., W. 10/93, LexisNexis nr 356387, OTK 1994, nr II, poz. 46). Samorząd terytorialny nie wykonuje innych zadań poza zadaniami publicznymi i nie dysponuje także prawami podmiotowymi w rozumieniu praw podmiotowych jednostki względem administracji publicznej. Gmina jako korporacja prawa publicznego posiada podmiotowość administracyjnoprawną w ramach której korzysta z władczych instrumentów działania przy wykonywaniu zadań publicznych. Posiada on także podmiotowość prywatnoprawną i wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym, których przedmiotem jest przyznane jej mienie (sprzedaż, najem czy dzierżawa) dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym i służą zaspokojeniu potrzeb publicznych mieszkańców gminy. W gospodarowaniu tym gminę w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Sama sprzedaż jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, a ocena wadliwość jej zawarcia (nieważność, bezskuteczność), czy prawidłowości wykonania należy do kompetencji sądu powszechnego. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem się na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo należy zauważyć, że podział na sferę imperium i dominium nie jest rozłączny, a kwestii właścicielskich (cywilnoprawnych) nie można jednoznacznie oddzielić od tych publicznoprawnych. Wszystko to sprawia, że z pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie można wyłączać tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym. Podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W świetle art. 13 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. W myśl art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola zaskarżonej uchwały podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, niebędące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Charakter prawny aktów, o których w nim mowa, jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Dokonując oceny rozpoznawanej skargi kasacyjnej wyjść należy od następujących założeń, iż po pierwsze, gminy powołane są wyłącznie do wykonywania zadań publicznych, po drugie nie należy utożsamiać ogólnej kategorii zadania publicznego z kategorią sprawy z zakresu administracji publicznej, która ma charakter konkretny, po trzecie należy przyjąć domniemanie, iż każda sprawa załatwiana przez gminę ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, chyba że przyjmuje ona postać czynności cywilnoprawnej, której kontrola legalności poddana został kognicji sądu powszechnego. Niniejsza sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, bowiem mieści się w ramach publicznoprawnej działalności gminy. Należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że samo zawarcie umowy dzierżawy oraz jej rozwiązanie przez gminę w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego gminy dokonywane jest w zakresie jej uprawnień cywilnoprawnych w oparciu o przepisy prawa prywatnego. Procedura, której efektem końcowym jest zawarcie umowy cywilnej jest jednakże ciągiem działań regulowanych wyłącznie przepisami prawa administracyjnego, a w jej trakcie podejmowane są akty z zakresu prawa publicznego i mieszczą się one w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.