I OSK 1000/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. – [...], L. K.-P. – [...], M. Z. – [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 814/16 w sprawie ze skargi S. Z. – [...], L. K.-P. – [...], M. Z. – [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta Ełku z dnia [...]stycznia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie zakazu organizowania na terenach należących do Gminy Miasta Ełk objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 814/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę S. Z. – [...], L. K.-P. – [...], M. Z. – [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta Ełku z 28 stycznia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie zakazu organizowania na terenach należących do Gminy Miasta Ełk objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta Ełku wydał, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016 r. poz. 446), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) zarządzenie Nr [...], którym zobowiązał naczelników wydziałów Urzędu Miasta Ełk oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta Ełk, dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostającymi w zarządzie Miasta Ełk i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością, do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Zakazał również dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miasta Ełk oraz w jednostkach organizacyjnych Miasta Ełku, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku Miasta Ełku. Pismem z 7 marca 2016 r. S. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], L. K.-P. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] oraz M. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], wezwali Prezydenta Miasta Ełk do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie powyższego zarządzenia. Zarządzeniem Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta Ełk odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W skardze na powyższe zarządzenie S. Z. – [...], L. K.-P. – [...], M. Z. – [...] zarzucili naruszenie szeregu przepisów i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali, aby ich interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. został naruszony. W ocenie Sądu, przedstawiona przez skarżących argumentacja nie może świadczyć o naruszeniu ich interesu prawnego. Sąd podniósł, że zaskarżone zarządzenie nie narusza jakiegokolwiek uprawnienia skarżących oraz nie ogranicza ono swobodnego prowadzenia działalności cyrkowej na terenie miasta Ełk. Zaskarżone zarządzenie nie zakazuje bowiem prowadzenia działalności cyrkowej z udziałem zwierząt na terenie miasta, a jedynie wyłącza możliwość wynajmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie Miasta Ełk, którymi dysponują kierownicy wydziałów Urzędu Miasta oraz kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych Miasta Ełk - na cele związane z prowadzeniem takiej działalności. Zaskarżone zarządzenie stanowi swoistą dyspozycję kierowaną do jednostek podległych Prezydentowi Miasta Ełk, dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostającymi w zarządzie Miasta Ełk, do nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i prowadzeniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. W zaskarżonym zarządzeniu zakazano również dystrybucji biletów na takie wydarzenia w Urzędzie Miasta Ełk oraz jednostkach organizacyjnych Miasta Ełk, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku Miasta Ełk. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że zaskarżone zarządzenie ani nie zakazuje prowadzenia działalności cyrkowej z udziałem zwierząt na terenie Ełku w ogóle, ani też nie zakazuje promocji takich wydarzeń. Dotyczy ono bowiem wewnętrznej sfery wykorzystania mienia komunalnego. Sąd stwierdził, że żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje skarżącym prowadzącym działalność cyrkową uprawnienia do wystąpienia o najem nieruchomości należącej do gminy (w tej sprawie do Miasta Ełk), jak również żaden przepis nie nakłada na gminę obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu, w tym w celu organizacji przedstawienia z udziałem zwierząt. Skarżący nie wykazali, aby przysługiwało im jakiekolwiek prawo podmiotowe do nieruchomości stanowiących własność Miasta Ełk lub pozostających z zarządzie miasta Ełk. Sam fakt przyszłego zamiaru dzierżawy lub najmu takich nieruchomości nie może świadczyć o naruszeniu interesu prawnego. Skarżący nie wskazali również na jakikolwiek przepis prawa, który przyznawałby im prawo do żądania dzierżawy lub najmu takich nieruchomości. Takich okoliczności Sąd nie dostrzega również z urzędu. Ponadto, gmina jako dysponent nieruchomości, a więc występując w obrocie prawnym jako równorzędny podmiot obrotu prywatnego, ma zagwarantowaną na gruncie kodeksu cywilnego swobodę korzystania ze swojego władztwa właścicielskiego nad nieruchomością bez ingerencji osób trzecich, a w konsekwencji i kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego w tym zakresie, co obejmuje również najem komunalnych nieruchomości, w szczególności przez wskazanie czy dana nieruchomość w ogóle zostanie komukolwiek wynajęta, w jakim celu (z jakim przeznaczeniem), na jaki okres i na jakich warunkach. W stosunkach prywatnoprawnych żaden podmiot prywatnoprawny nie może zatem skutecznie domagać się (żądać) od Gminy nawiązania z nią stosunku cywilnoprawnego. Zakładając hipotetycznie, nawet gdyby Gmina podjęła decyzję o najmie określonych nieruchomości, to i tak okoliczność ta, z uwagi na równorzędność stron stosunku prywatnoprawnego, nie rodziłaby po stronie Skarżącego roszczenia w postaci zawarcia z nim właśnie umowy najmu. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że zaskarżone zarządzenie ograniczało im swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, skoro żaden przepis prawa nie gwarantuje im prawa do dzierżawy lub najmu gruntów komunalnych w celu prowadzenia działalności w zakresie organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zaskarżone zarządzenie nie wyklucza możliwości dzierżawy lub najmu przez skarżących nieruchomości należących do Miasta Ełk lub pozostających w zarządzie miasta Ełk, którymi gospodaruje Prezydent Miasta Ełk, wyklucza jedynie dzierżawę lub najem tych nieruchomości na cele związane z organizacją przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Zaskarżone zarządzenie nie stanowi też jakiejkolwiek przeszkody, aby skarżący organizowali przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt na terenie Ełku dzierżawiąc lub wynajmując nieruchomości od podmiotów prywatnych. Innymi słowy, skarżone zarządzenie to tylko uzewnętrzniony (2 zarządzenia) zamiar (wewnętrzna wola) niewiązania się w przyszłości z rodzajowo zdefiniowanym przedsiębiorcą określonym stosunkiem zobowiązaniowym odnoszącym się do mienia komunalnego. Tego rodzaju zamiar, z założenia, nie może oddziaływać na sferę prawną niedoszłej, potencjalnej strony stosunku zobowiązaniowego, a skoro tak, to tym bardziej nie może naruszać jej interesu prawnego, co jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Zatem skarżone zarządzenie inkorporuje tylko i wyłącznie wewnętrzną wolę jednej ze stron potencjalnego stosunku zobowiązaniowego, a zatem zdarzenia przyszłego i niepewnego (co ważniejsze), skoro jest przejawem zasady swobody kontraktowej zarówno co do wyboru kontrahenta, jak i w ogóle związania się określoną rodzajowo (także nieokreślonym) umową. Ów zamiar może być relewantny prawnie na kanwie wad oświadczenia woli, jednakże samoistnie nie stanowi zdarzenia prawnego uniemożliwiającego zawarcie jakiejkolwiek umowy cywilnoprawnej. W rezultacie skarżone zarządzenie jest dla jego potencjalnych adresatów indyferentne prawnie, a zatem ze swej natury nie narusza jakiegokolwiek ich interesu prawnego. W ocenie Sądu, nie sposób też uznać, aby zaskarżone zarządzenie naruszało interes prawny wywodzony z przepisów art. 17 i art. 18 ustawy o ochronie zwierząt, bowiem kwestia przestrzegania przez skarżących wymagań określonych w tych przepisach nie daje podstawy prawnej do żądania umożliwienia dzierżawy lub najmu nieruchomości będących własnością Miasta Ełk. Podstawy takiej nie może też stanowić art. 34a i art. 37 ustawy o ochronie zwierząt. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli S. Z. – [...], L. K.-P. – [...], M. Z. – [...]. Postanowienie zaskarżyli w całości i zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego odrzucenia skargi, to jest art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 58 § 1 pkt 5a) P.p.s.a. w zw. z art. 147 P.p.s.a. i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., z późniejszymi zmianami, poprzez odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżących w postaci uprawnienia skarżących do wystąpienia wobec Gminy Ełk z roszczeniem o najem nieruchomości i korzystanie z majątku należących do Gminy Ełk, podczas gdy interes prawny skarżących leży w prawie do równego traktowania ich w zakresie legalnie prowadzonej działalności gospodarczej oraz w negatywnym, publicznym prawie podmiotowym do nieograniczania swobody działalności gospodarczej Skarżących w inny sposób niż przewidziany w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci odrzucenia skargi z uwagi na brak interesu prawnego przez naruszenie art. 133 § 1 pkt P.p.s.a. polegające na pominięciu brzmienia § 1 Zarządzenia nr 507/2016 i ustalenie, że "zaskarżone zarządzenie ani nie zakazuje prowadzenia działalności cyrkowej z udziałem zwierząt na terenie Ełku w ogóle, ani też nie zakazuje promocji takich wydarzeń.", podczas gdy § 1 Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Ełku z [...] stycznia 2016 r. zawiera bezpośredni zakaz dystrybucji biletów i promocji przedstawień cyrkowych, 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2, 22, 32 ust. 2 oraz 31 ust. 3, art. 6 oraz 73 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 i 2, art. 78 i art. 84a pkt 2) ustawy o swobodzie gospodarczej działalności z 2 marca 2004 r. oraz art. 17 ust. 1, art. 18 w związku z art. 34a oraz 37 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Ełku jest właściwy do ograniczania swobody działalności gospodarczej i nierównego traktowania przedsiębiorców cyrkowych oraz poprzez błędną wykładnię § 1 Zarządzenia nr [...] i ustalenie, że "zaskarżone zarządzenie ani nie zakazuje prowadzenia działalności cyrkowej z udziałem zwierząt na terenie Ełku w ogóle, ani też nie zakazuje promocji takich wydarzeń.", podczas gdy § 1 Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Ełku z [...] stycznia 2016 r. zawiera bezpośredni zakaz dystrybucji biletów i promocji przedstawień cyrkowych. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku skarżącego o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował w sprawie art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżonym postanowieniem zasadnie odrzucono skargę. Nie doszło do naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 147 P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Przed zasadniczymi rozważaniami, odnosząc się do zarzutu procesowego stwierdzić należy, że wnoszący kasację przytoczyli w omawianej podstawie kasacji tylko fragment wypowiedzi Sądu pierwszej instancji odnoszący się do treści zarządzenia. Sąd stwierdził zaś, że "zaskarżone zarządzenie ani nie zakazuje prowadzenia działalności cyrkowej z udziałem zwierząt na terenie Ełku w ogóle, ani też nie zakazuje promocji takich wydarzeń. Dotyczy ono bowiem wewnętrznej sfery wykorzystania mienia komunalnego". Dwa aspekty wypowiedzi Sądu wskazują więc na to, że nie doszło do naruszającego art. 133 § 1 P.p.s.a. pominięcia. Po pierwsze, Sąd zaznaczył, że chodzi tylko o działalność z udziałem zwierząt, a nie wszelką działalność cyrkową. Po drugie zaś, Sąd zwrócił uwagę na wewnętrzny charakter regulacji. Nie jest więc zasadny również zarzut materialny skargi kasacyjnej opierający się na tezie o pominięciu oraz błędnym odczytaniu treści przytoczonych fragmentów uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Analizę prawną głównego problemu materialnoprawnego rozpocząć można od spostrzeżenia, że zarządzenie jako prawna forma działania samorządu gminnego podlega nadzorowi w trybie art. 91 ust. 1-4 ustawy o samorządzie gminnym. Nadzór wojewody obejmuje zarówno akty normatywne o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym (patrz: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05). Niezależnie zaś od weryfikacji w tym trybie, zarządzenia, które zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skuteczne wniesienie skargi uwarunkowane jest, abstrahując od wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, naruszeniem zaskarżonym zarządzeniem, interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Z uwagi na zakres przedmiotowy zaskarżonego zarządzenia, można rozpatrywać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w związku z prawem do korzystania z nieruchomości gminnej w trakcie wykonywania działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu przedstawień cyrkowych. Korzystanie z nieruchomości gminnych przez podmioty spoza gminnych jednostek organizacyjnych jest możliwe w ramach umów o charakterze cywilnoprawnym. Zawieranie umów dotyczących mienia komunalnego, jako jeden z przejawów gospodarowania mieniem komunalnym, należy do właściwości i zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Od razu warto zauważyć, że nie wchodzi w grę sytuacja uregulowana w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, dla której przewidziana jest wyłączna właściwość rady gminy. Korzystanie z mienia komunalnego reguluje art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego, podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Niekwestionowany jest pogląd, zgodnie z którym, zakres samodzielności podmiotów mienia komunalnego w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego wyznaczają wymagania wynikające z przepisów prawa, tj. z ustawy zasadniczej, ustaw zwykłych, umów międzynarodowych zawartych i ratyfikowanych przez Polskę, rozporządzeń wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP). Dotyczą one: 1) właściwości organów do podejmowania tych decyzji, 2) przestrzegania ustalonych przez prawo procedur decyzyjnych (np. przy określaniu przeznaczenia gruntów w planach zagospodarowania przestrzennego) i trybów postępowania (np. trybu zamówień publicznych), 3) stosowania właściwych form prawnych gospodarowania mieniem komunalnym (uchwała, decyzja administracyjna, czynność cywilnoprawna), 4) konieczności przestrzegania zasad gospodarowania mieniem komunalnym uchwalonych przez radę gminy oraz innych rygorów materialno- i formalnoprawnych (patrz: Andrzej Szewc [w:] G. Jyż, Z Pławecki, A. Szewc "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LEX 2012, pkt 3 do art. 45; Joanna Jagoda [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, WK 2016, pkt 1 do art. 45). Ewentualne ograniczenia w samodzielnym decydowaniu przez podmioty mienia komunalnego o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych należy rozpatrywać w kontekście przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego, z mocy art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, osobowości prawnej oraz związanym z tą osobowością przysługiwaniem prawa własności i innych praw majątkowych. Należy uwzględniać także konstytucyjną gwarancję samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w postaci przyznania tym jednostkom, przepisem art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ochrony sądowej. Skoro gmina ma osobowość prawną i jest samodzielnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, to kwestia korzystania i udostępniania innym podmiotom uczestniczącym w tym obrocie składników swojego mienia, w tym przypadku nieruchomości, jest normowana w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego. Nadto, zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, określa, w myśl art. 1 pkt 1, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Wpływ na zakres praw i obowiązków podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym z jednostkami samorządu terytorialnego, dotyczącym nieruchomości samorządowych, mają zatem, niezależnie od czynności z zakresu prawa cywilnego, te czynności o charakterze administracyjnym, które wynikają przede wszystkim z unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami. Badając interes prawny skarżących w zaskarżeniu zarządzenia rozważyć należy te przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które regulują korzystanie z nieruchomości samorządowych. Przed przejściem do norm szczegółowych odnotować warto, że zgodnie z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organy, o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W odniesieniu do gmin wskazać należy, że według art. 25 ust. 1, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości. Natomiast w myśl art. 25 ust. 2, gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Z art. 23 ust. 1 pkt 7a wynika, że do czynności tych należy wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Od razu sprecyzować należy, że tylko korzystanie z nieruchomości poprzez wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości na czas oznaczony dłuższy, niż 3 lata lub na czas nieoznaczony powinno uwzględniać regulację administracyjną w postaci art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Nadto, zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W tej sytuacji, zawierając umowę dzierżawy nieruchomości na okres do 3 lat, organ wykonawczy gminy jest związany szczególnymi przepisami o charakterze administracyjnym, które nawiązują do postępowania zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także normami ustrojowymi (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Odnotować można konieczność przestrzegania wymogów z zakresu finansów publicznych (patrz: Joanna Jagoda, op. cit. pkt 2 do art. 45 ustawy o samorządzie gminnym). Podobne jest związanie organów działających za Skarb Państwa. Natomiast samo zawarcie umowy oraz jej warunki następują, według woli organu wykonawczego, zgodnie z odpowiednimi regulacjami cywilnoprawnymi (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Gl 8/11). W tym zakresie organ wykonawczy nie jest związany ani przepisami o charakterze administracyjnoprawnym, ani aktami administracyjnymi. Na sytuację prawną podmiotu zwracającego się z ofertą zawarcia z organem wykonawczym umowy, której przedmiotem ma być korzystanie z nieruchomości gminnej w okresie nieprzekraczającym 3 lat, oddziałuje dopiero stanowisko wyrażone przez organ gminy w okresie trwania pertraktacji: odmowa zawarcia umowy lub jej zawarcie. Podstawę umowy dotyczącej nieruchomości gminnej stanowią przepisy art. 25 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7a in principio ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, a także uchwała stanowiąca zasady wydzierżawiania bądź uchwała o wyrażeniu przez rade gminy zgody, w warunkach art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine, oraz normy prawa cywilnego. W zakresie trybu obowiązują, zarówno w odniesieniu do nieruchomości skarbowych, jak i samorządowych, przepisy art. 37 ust. 4-5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jako podstawę umów najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat wskazać można odnoszące się do tego rodzaju umów normy zawarte w art. 23 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika związanie organu wykonawczego przepisami prawa normującymi te instytucje materialnego prawa cywilnego (najem, dzierżawa), a więc normami Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji, zaskarżone zarządzenie nie rozstrzyga o prawach podmiotów zamierzających zawrzeć umowę z organem gminy lub organem gospodarującym mieniem Skarbu Państwa. Przed próbą scharakteryzowania zaskarżonego zarządzenia zauważyć należy, że dyspozycje zawarte w § 1 ust. 1 i 2 stanowią zobowiązania skierowane wobec naczelników wydziałów Urzędu Miasta Ełk oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta Ełk. Odczytanie treści zarządzenia nie może jednak abstrahować od jego tytułu. Zostało zaś ono określone jako zarządzenie "w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do Gminy Miasta Ełk objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt". Zarządzenie stanowi więc niewątpliwie deklarację organu co do tego, jakie stanowisko organ zajmie w razie ewentualnej oferty. Stwierdzić jednak należy, że deklaracja nie wiąże ani przyszłej strony stosunku cywilnoprawnego, ani samego organu. Taka deklaracja nie ma charakteru wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest nieodzowny dla przyjęcia, że stanowi zarządzenie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzenie powinno rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień (patrz: Andrzej Matan [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, WK 2016, pkt 2 do art. 101). Związek pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie tylko faktyczną) wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinien polegać na tym, że zaskarżone zarządzenie negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącego, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich prawną realizację (patrz: wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07). Zaskarżone zarządzenie nie pozbawia skarżących uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej, ani nie uniemożliwia uzyskania takiego uprawnienia. O pozbawieniu nie może być mowy, gdyż skarżący nie dysponowali roszczeniem cywilnym o przyznanie im prawa do najmu lub dzierżawy. Nie ma także normy prawa administracyjnego, której zastosowanie poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia wykluczyłoby skarżących z grona dzierżawców lub najemców. Skoro zaś zarządzenie stanowi niewiążącą deklarację skierowaną przez organ wobec siebie, to nie doszło, na skutek wydania zarządzenia, do uniemożliwienia zawarcia z organem umowy cywilnej, na której podstawie skarżący uzyskają prawo do korzystania z nieruchomości. W odniesieniu do naczelników wydziałów Urzędu Miasta Ełk oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta Ełk, zarządzenie, w zakresie zawierania umów, ma charakter wiążący. Jest to jednak w tym aspekcie akt o charakterze wewnętrznym. W tym miejscu odnotować można, że charakter niewątpliwie wewnętrzny ma także zakaz sformułowany w § 1 ust. 2 – dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miasta Ełku, jednostkach organizacyjnych, a także promocji z wykorzystaniem majątku Miasta Ełku. Akty wewnętrzne podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jakkolwiek są wiążące dla osób zatrudnionych w urzędach tych jednostek, nie są w stanie wywołać zmian w katalogu uprawnień podmiotów zewnętrznych, które polegałoby na uszczupleniu zakresu ich praw. Skoro zatem zaskarżone zarządzenie ma charakter niewiążącej na zewnątrz deklaracji, a nadto jest aktem o charakterze wewnętrznym, to nie jest możliwe uznanie, że mogło ono naruszać interes prawny lub uprawnienie podmiotów zewnętrznych (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2778/16). Naruszenia interesu prawnego skarżących nie można także wywodzić z przepisów ustrojowych art. 20 i art. 22 Konstytucji RP statuujących zasadę wolności działalności gospodarczej, ani z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 2 marca 2004 r. o swobodzie gospodarczej działalności. Przepisy te nie tworzą po stronie podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą prawa podmiotowego polegającego na roszczeniu o zawarcie umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia nieruchomości samorządowej lub skarbowej w celu prowadzenia tej działalności na tych nieruchomościach. Z samego zamiaru prowadzenia działalności gospodarczej na terenie samorządowym lub skarbowym nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 133/08; wyrok NSA z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3121/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 642/16). Przypomnieć jeszcze warto utrwalony pogląd, według którego, do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem (patrz m.in. postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04). Skoro skarżący nie wykazali by ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to w myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu. Z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącego do złożenia skargi, nie mogły okazać się skuteczne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia norm prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.