I OSK 1434/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1099/17 w sprawie ze skargi L.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1099/17, po rozpoznaniu na rozprawie skargi L.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki, oddalono skargę. Wyrok ten wydany został w poniżej przytoczonym stanie prawnym i faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (SKO), kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. dnia [...] marca 2017 r., nr [...], zatwierdzającą z urzędu dokonany projekt podziału działki nr [...], o pow. 3256 ha, położonej w miejscowości W., która była własnością L.B., na dwie działki o nr [...] i [...], zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wskazało, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla obszaru "[...]", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], projektowana do wydzielenia działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną, zaś drugi obszar pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. pozytywnie został zaopiniowany projekt podziału tej nieruchomości. SKO, analizując stan prawny wskazało, że zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami o podziale nieruchomości decyduje jej właściciel. Uprawnienie to może zostać ograniczone w przypadkach, gdy z mocy prawa podział nieruchomości może zostać dokonany z urzędu, o czym stanowi art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Przypadek ten występuje, jeżeli podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych. Takim celem jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne (art. 6 pkt 1 u.g.n.). W ocenie SKO nie wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca dokonanie podziału, unormowana w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąca, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane działki nie mają dostępu do drogi publicznej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono uchybienia procesowe (art. 15, art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), jak też naruszenie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. poprzez zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...], pomimo braku wykazania przez organ przesłanki "niezbędności" podziału do realizacji celów publicznych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – "P.p.s.a." (w brzmieniu publ. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Przywołując stan prawny, jaki znajduje zastosowanie w kontrolowanej sprawie, Sąd wskazał art. 93 ust. 1u.g.n., zgodnie z którym podział nieruchomości musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W planie tym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Zgodność z planem miejscowym dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Sąd podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Stosownie zatem do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są więc ustaleniami zawartymi w planie, jeśli został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Jako bezsporne przyjął Sąd, że kontrolowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W. dla obszaru " [...] " uchwalonego przez Radę Miejską w W. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2010 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], poz. [...]. Z Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że plan ten przeznacza część działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego, na publiczną drogę dojazdową oznaczoną na rysunku planu symbolem [...]. KDD, czyli niewątpliwie drogę publiczną. Plan ten wiąże organy administracji publicznej w procedurze wydawania indywidualnych rozstrzygnięć na jego podstawie. Natomiast projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, jako zgodny z ustaleniami planu, został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2016 r, które stało się ostateczne. Postanowienie to, zawierające opinię w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym rozstrzyga tę kwestię w sposób wiążący na dalszym etapie postępowania podziałowego. Odpowiadając na zarzuty skarżącego, w których podnosił niedostateczne wykazania niezbędności podziału do realizacji celów publicznych i brak rozważenia możliwość innego wytyczenia drogi publicznej Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału zostało w niniejszej sprawie wszczęte z urzędu w związku z realizacją celu publicznego, jakim jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i budową tych dróg, o czym mowa w art. 97 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Odwołując się do stanowiska judykatury i piśmiennictwa prawniczego Sąd zauważył, że uwagi właściciela gruntu dotyczące podziału nieruchomości zmierzającego do realizacji celu publicznego byłyby skuteczne, gdyby zostały zgłoszone na etapie procedury planistycznej, gdyż organ wyznaczając zakres postępowania w sprawie podziału nie dysponuje uznaniem w zakresie obszaru, który ma zostać wydzielony na cele publiczne. Stanowisko skarżącego, iż zaproponowany podział uniemożliwia mu realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na przedmiotowej działce, uznano za niezasadne, bowiem zarzut taki mógłby stanowić jedynie podstawę ewentualnej skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Celowość takiego, a nie innego zaprojektowania drogi, skutki jakie to może wywołać dla skarżącego oraz innych mieszkańców pozostają bowiem poza granicami postępowania o zatwierdzenie podziału działek, w którym organy nie oceniają kwestii zasadności wyznaczenia w danym miejscu przebiegu drogi publicznej i jej parametrów, pozostając związane aktem prawa miejscowego. W skardze kasacyjnej wniesionej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek wadliwej oceny, że organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów i zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, polegającego na braku dokładnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego prowadzącego do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w szczególności nierozważenia czy istnieje możliwość innego wytyczenia drogi, czy jest to jedyne możliwe rozwiązanie bądź też najlepsze z możliwych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa precyzyjnego sposobu wytyczenia drogi, a zawiera jedynie ogólnikowe informacje, wskazujące że "szerokość w liniach rozgraniczenia" ul. [...] ( [...]) wynosić ma min. 10 metrów, nie precyzując na jakiej części nieruchomości skarżącego droga ta ma przebiegać; Natomiast na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu w okolicznościach przedmiotowej sprawy, że na podstawie tego przepisu ustawodawca upoważnił organ do zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], pomimo braku wykazania przesłanki "niezbędności" podziału do realizacji celów publicznych i bezzasadnego uznania, że do spełnienia przesłanki "niezbędności" wystarcza samo sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego, bez precyzyjnego określenia w nim sposobu wytyczenia drogi, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do uznania, że przesłanka "niezbędności" na gruncie niniejszej sprawy nie została wykazana, co w konsekwencji skutkować winno uchyleniem przez Sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Uzasadniając przedstawione uchybienia, skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji niedostatecznie przeanalizował stan faktyczny oraz prawny i w sposób nieuzasadniony przyjął, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określa precyzyjnie sposób wytyczenia drogi. W planie zagospodarowania przestrzennego podano natomiast jedynie ogólnikowe informacje, tj. że "szerokość w liniach rozgraniczenia" ul. [...] ([...]) wynosić ma min. 10 m, nie precyzując na jakiej części nieruchomości skarżącego droga ta ma przebiegać. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych autor skargi kasacyjnej podniósł, że przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. zezwala na podział nieruchomości z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Przesłanka "niezbędności" podziału powinna być wykazana przez inicjatora podziału, będącego jednocześnie organem podział ten zatwierdzającym. Art. 7 K.p.a. nakłada w takim przypadku na organ właściwy w sprawach podziału obowiązek wyważenia dwóch przeciwstawnych sobie interesów - interesu publicznego (interesu społeczności lokalnej w urządzeniu i korzystaniu z poszerzonej drogi publicznej] i słusznego interesu strony (właściciela dzielonej nieruchomości). Konieczność weryfikacji niezbędności podziału do realizacji celów publicznych, do których zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. zalicza się wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, zachodzi w sytuacji, w której przepisy planu miejscowego sformułowane są w sposób pozostawiający uznaniu właściwych podmiotów stosujących prawo miejscowe dokładny przebieg drogi publicznej, względnie jej parametry. W sytuacji gdy prawodawca lokalny nie dokonuje jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, koniecznym jest weryfikowanie czy planowany podział nie narusza słusznego interesu właściciela dzielonej nieruchomości, względnie wyważanie interesu społecznego w urządzeniu i korzystaniu z drogi publicznej o maksymalnych przewidzianych w planie parametrach oraz słusznego interesu właściciela dzielonej nieruchomości sformułowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, pozostawia miejsce na uznaniowość. Plan ten nie przesądza bowiem, że droga publiczna w nim wskazana, musi być zlokalizowana dokładnie w miejscu wskazanym przez organ. Posiłkując się w dalszym ciągu orzecznictwem sądów administracyjnych, skarżący uznał za niedopuszczalne milczące lub przez domniemanie przyjęcie, że samo uchwalenie planu miejscowego statuuje niezbędność zamierzenia inwestycyjnego, a zasada państwa prawa i wynikające z niej zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i wyjaśniania przesłanek wydania decyzji wymagają, aby wyczerpująco wykazać zaistnienie owej "niezbędności". Jego zdaniem, w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozwalające na zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, a organ nie wykazał, że podział jest niezbędny dla celów realizacji celów publicznych, co Sąd I instancji błędnie zaaprobował. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a., z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony był ograniczyć kontrolę zaskarżonego wyroku do oceny uchybień wskazanych w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., co upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, w których zakwestionowano ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, a zaaprobowane w zaskarżonym wyroku. Dopiero wynik analizy tego zarzutu pozwoli Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę skuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił organom (a Sądowi I instancji zaaprobowanie tego stanu rzeczy) nierozważenie czy istnieje możliwość innego wytyczenia przebiegu drogi, a nadto czy przyjęte przez organy rozwiązanie jest jedynym możliwym bądź też najlepszym z możliwych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa precyzyjnego sposobu wytyczenia drogi, a zawiera jedynie ogólnikowe informacje, wskazując że "szerokość w liniach rozgraniczenia" ul. [...] ([...]) wynosić ma min. 10 metrów, nie precyzując na jakiej części nieruchomości skarżącego droga ta ma przebiegać. W stanie faktycznym sprawy trafnie przyjętym do orzekania przez Sąd I instancji, stanowisko skarżącego jest całkowicie błędne. W przeciwieństwie do tego, jako w pełni trafne, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko zajęte w kontrolowanym wyroku po pierwsze, co do tego, że wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg jest, zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n., celem publicznym. Po drugie, nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Po trzecie, w świetle treści planu zagospodarowania przestrzennego, który był podstawą przeznaczenia działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego kasacyjnie na drogę publiczną, w sposób precyzyjny oznaczono tę nieruchomość i cel jej przeznaczenia. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 15 pkt 21 ppkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r., ustalenia szczegółowe co do przebiegu, położenia i szerokości pasa gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną nie pozwalają na jakąkolwiek polemikę w tym zakresie. Jeżeli zatem plan miejscowy w sposób jednoznaczny przesądza o przebiegu drogi publicznej, to podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi, niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego jakim jest zastosowanie się do przepisów prawa miejscowego musi uwzględniać określeny przebieg drogi publicznej i w konsekwencji odpowiednie wydzielenie gruntów pod tę drogę. Zarzut braku dokładnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co do przebiegu drogi publicznej, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, jest całkowicie niezasadny. Sugerowana w skardze kasacyjnej konieczność weryfikacji niezbędności podziału do realizacji celów publicznych, względnie wytyczenie przebiegu drogi publicznej z uwzględnieniem interesu właściciela działki, która przeznaczona została na ten cel, zaistniałaby jedynie w sytuacji, w której przepisy planu miejscowego sformułowane byłyby w sposób pozostawiający uznaniu właściwych podmiotów stosujących prawo miejscowe dokładny przebieg drogi publicznej, względnie jej parametry, takie jak na przykład szerokość. Dopiero bowiem w takiej sytuacji, gdy uchwałodawca planu nie dokonałby jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, koniecznym byłoby weryfikowanie czy planowany podział nie narusza słusznego interesu właściciela dzielonej nieruchomości, względnie wyważanie interesu społecznego w urządzeniu i korzystaniu z drogi publicznej o maksymalnych przewidzianych w planie parametrach oraz słusznego interesu właściciela dzielonej nieruchomości. Sytuacja taka nie ma miejsca wobec jednoznacznych, nie pozwalających na działanie w ramach uznania, zapisów planu. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za słuszne przypomnieć, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wymaga wykazania mylnego zrozumienia przez sąd I instancji stosowanego przepis prawa. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest jednocześnie wskazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany błędnie rozumiany, stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego dotyczy natomiast błędu subsumcji, czyli kwestii prawidłowości uznania, czy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. w taki sposób, jak dokonał tego jej autor, może co najwyżej stanowić zarzut błędnej subsumcji tego przepisu do stanu faktycznego sprawy. Skarżący kasacyjnie zaznacza bowiem, że uchybienie Sądu i instancji polega na przyjęciu, że "w okolicznościach przedmiotowej sprawy" błędnie przyjęto spełnienie się przesłanki "niezbędności" podziału do realizacji celów publicznych "podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do uznania, że przesłanka niezbędności na gruncie niniejszej sprawy nie została wykazana". Wobec faktu, iż skarżący kasacyjnie nie zdołał wykazać błędu w ustaleniach faktycznych sprawy, a w tym w szczególności błędu w ustaleniu niezbędności dla celów publicznych, jakim jest wydzielenie działki nr [...] pod drogę publiczną, jego argumenty nie mogły wywołać zamierzonych skutków. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie był trafny, orzeczono na mocy art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji.