I SA/Wa 1099/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Barska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. dnia [...] marca 2017 r., nr [...], zatwierdzającą projekt podziału działki położonej w miejscowości W. o [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazaną uprzednio decyzją Burmistrz W. zatwierdził projekt podziału działki nr [...], o pow. [...] ha, położonej w miejscowości W., która była własnością L. B. B.B., na dwie działki o nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Organ uzasadnił, że dokonał podziału z urzędu, bowiem z przedmiotowej działki wydziałana jest nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wyszkowa dla obszaru "[...]", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] projektowana do wydzielenia działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną, zaś drugi obszar pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przy czym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. pozytywnie został zaopiniowany projekt podziału tej nieruchomości. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył L. B.. Zarzucił on organowi naruszenie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), poprzez zatwierdzenie podziału, pomimo niewykazania przez organ przesłanki niezbędności podziału dla realizacji celów publicznych. Ponadto wskazał na naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy powyższą decyzję Burmistrza W. dnia [...] marca 2017 r. Kolegium uzasadniło, że zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami o podziale nieruchomości decyduje jej właściciel. Uprawnienie to może zostać ograniczone w przypadkach, kiedy z mocy prawa podział nieruchomości może zostać dokonany z urzędu. Zgodnie z treścią art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy jest, m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne (art. 6 pkt 1 ustawy). Ponadto podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgody z ustaleniami planu miejscowego. W niniejszej sprawie organ wszczął postępowanie z urzędu i wskazał na niezbędność realizacji celu publicznego, tj. wydzielenie gruntów pod drogę gminną. Jednak skarżący twierdził, że organ takiej przesłanki nie wykazał, gdyż nie analizował innego przebiegu drogi pomijając, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny, z chwilą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla obszaru "[...]", który przyjęty został uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] działka o nr ewidencyjnym [...] znajduje się, w części odpowiadającej projektowanej działce [...], na terenie oznaczonym w planie symbolem 13.KDD - terenie publicznej ulicy dojazdowej. W ocenie Kolegium niewątpliwie następuje realizacja celu publicznego, jakim jest wydzielanie gruntów pod drogi. Przy czym nie wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca dokonanie podziału, unormowana w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąca, iż podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Ponadto w sprawie został pozytywnie zaopiniowany przedmiotowy projekt podziału tej nieruchomości. Skargę na powyższa decyzję wniósł L. B., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisu art. 15 kpa, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wydanej przez organ I instancji, czego konsekwencją było naruszenie art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, 80 kpa; 2. przepisu art. 7 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji wydanie decyzji w sposób arbitralny i krzywdzący dla skarżącego; 3. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z przepisem art. 7 kpa w zw. z przepisem 77 § 1 kpa oraz przepisem art. 80 kpa, poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie przez organ odwoławczy naruszenia prawa dokonanego przez organ I instancji, polegającego na braku dokładnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia przez organ I instancji wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a w szczególności nierozważenie, czy istnieje możliwość innego wytyczenia drogi aniżeli w sposób wskazany przez organ, czy jest to jedyne możliwe rozwiązanie, bądź też najlepsze z możliwych; 4. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z przepisem art. 107 § 1 oraz § 3 kpa, poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy naruszenia prawa przez organ I instancji polegającego na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji na jakich konkretnie dowodach organ oparł swoje ustalenia i rozstrzygnięcie w sprawie oraz jakie fakty uznał za udowodnione lub też nieudowodnione oraz niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się podczas załatwiania niniejszej sprawy, jak również niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji organu I instancji. 5. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z przepisem art. 11 kpa, poprzez zaaprobowanie przez organ odwoławczy naruszenia prawa przez organ I instancji, polegającego na niewyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się ten organ przy załatwianiu niniejszej sprawy; 6. naruszenie przepisu art. 8 kpa, tj. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 7. naruszenie przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...], pomimo braku wykazania przez organ przesłanki "niezbędności" podziału do realizacji celów publicznych i bezzasadne uznanie, że do spełnienia tej przesłanki "niezbędności" wystarcza samo sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego, bez precyzyjnego określenia w nim sposobu wytyczenia drogi. Mając na uwadze powyższe uchybienia wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wbrew zarzutom skargi organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami ). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Wyszkowa dla obszaru "[...]" uchwalonego przez Radę Miejską w W. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2010 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr 216, poz. [...]. Bezsporne jest, że plan ten przeznacza część, stanowiącej własność skarżącego działki nr [...] na publiczną drogę dojazdową oznaczoną na rysunku planu symbolem 13. KDD, czyli niewątpliwie drogę publiczną. Plan ten wiąże organy administracji publicznej w procedurze wydawania indywidualnych rozstrzygnięć na jego podstawie. Bezsporne jest również, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz W. zaopiniował pozytywnie projekt podziału przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami tegoż planu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., do którego to postanowienia nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. W art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami określone zostały natomiast sytuacje, w których podziału nieruchomości można dokonać z urzędu. W szczególności zaś może to nastąpić, gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych (punkt pierwszy art. 97 ust. 3). Cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami określa art. 6 ustawy. Celami publicznymi są między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1). Postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału zostało w niniejszej sprawie wszczęte z urzędu, w związku z realizacją celu publicznego, tj. inwestycji drogowej. W ocenie Sądu w tym przypadku mamy niewątpliwie do czynienia z realizacją celu publicznego, jakim jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i budowa tych dróg (art. 97 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skarżący twierdzi, że nie jest wystarczające wykazanie, czy istnieje możliwość innego wytyczenia drogi niż w sposób wskazany przez organ oraz niedostateczne wykazania niezbędności podziału do realizacji celów publicznych. Należy jednak zauważyć, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Wszelkie uwagi właściciela gruntu dotyczące podziału nieruchomości zmierzającego do realizacji celu publicznego byłyby skuteczne, gdyby zostały zgłoszone na etapie procedury planistycznej. Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak wskazać należy, na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1620/13, z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 410/07, z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 10/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/ Gd 378/10 i z dnia 15 listopada 2006 r., II SA/Gd 352/06, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2009 r., II SA/Gd 811/08 czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2010 r., II SA/Sz 1297/09 (wszystkie opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać nadto należy, że w świetle treści art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyznaczającego zakres postępowania w sprawie podziału, nie znajduje uzasadnienie pogląd, jakoby organ mógł dysponować uznaniem w zakresie obszaru, który ma zostać wydzielony na cele publiczne (tak Gabriel Węgrzyn, Linie podziału nieruchomości a linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania w planie miejscowym, Nowe Zeszyty Samorządowe, 2009/4/58). W świetle powyższego uznać należy, wbrew zarzutowi skargi, zarówno wszczęcie postępowania, jak i rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również kodeksu postępowania administracyjnego. Nie są przy tym zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania rozpoznawczego jest zdeterminowany przesłankami określonymi w materialnorawnej podstawie rozstrzygnięcia. Zatem to przepisy prawa materialnego, które stają się podstawą rozstrzygania o prawnych skutkach danego stanu faktycznego, wyznaczają ramy i kierunek postępowania dowodowego. Tym samym, wbrew zarzutom skargi organ II instancji rozpatrzył sprawę niniejszą w jej całokształcie, odnosząc się również do kwestii podniesionych w odwołaniu. Podnieść należy, że w sprawie podziału mamy do czynienia z dwoma etapami postępowania, a mianowicie opiniowaniem wstępnego projektu podziału nieruchomości i zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Postanowienie zawierające opinię w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym dotyczy jednej z kwestii rozstrzyganych w toku postępowania o podział nieruchomości, przy czym rozstrzyga tę kwestię w sposób wiążący na dalszym etapie postępowania podziałowego, co wynika również z faktu, że musi być ono ostateczne. W rozpoznawanej sprawie takie postanowienie zostało wydane i jest ostateczne. Zatem stanowisko skarżącego, iż zaproponowany podział uniemożliwia mu realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na przedmiotowej działce, nie może zasługiwać na uwzględnienie, gdyż zarzut ten mógłby stanowić jedynie podstawę ewentualnej skargi, ale na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Celowość takiego, a nie innego zaprojektowania drogi, skutki jakie to może wywołać dla skarżącego oraz innych mieszkańców pozostają bowiem poza granicami niniejszego postępowania. Jeszcze raz należy podkreślić, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i ma wiążący charakter dla organów dokonujących podziału nieruchomości, które nie oceniają kwestii zasadności wyznaczenia w danym miejscu przebiegu drogi publicznej i jej parametrów. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.