I SA/Wa 1539/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odsetek za zwłokę w zapłacie odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz T. H. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] maja 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1043/17 odwołania T.H., od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. znak [...], orzekającej o ustaleniu odsetek w wysokości [...] na rzecz T.H. za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., obręb W., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. w całości i orzekł o ustaleniu odsetek w wysokości [...] zł na rzecz T.H. za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., obręb W., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odsetek w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyrokiem z 6 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1043/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. uznając, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że roszczenie o przyznanie odsetek za opóźnienie lub za zwłokę w zapłacie odszkodowania za grunt przyjęty pod drogę publiczną jako roszczenie z zakresu prawa cywilnego winno być dochodzone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Organ wskazał, że sąd zobowiązał Ministra w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wziąć pod uwagę zaprezentowaną ocenę prawną i rozpatrzenie wniosku T.H. o przyznanie odsetek oraz do dokonania stosownego rozstrzygnięcia w zależności od poczynionych ustaleń i ocen oraz uzasadnienia zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Organ związany powyższym rozstrzygnięciem odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że zasługują one częściowo na uwzględnienie. Organ wskazał, że w jego ocenie za datę wymagalności roszczenia o odsetki należy uznać pierwszy dzień po upływie 14 dni od dnia wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a więc od dnia [...] maja 2014 r. Organ podniósł, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w odwołaniu, że odsetki powinny być liczone od dnia następującego po dniu, w którym decyzja z [...] listopada 2013 r., w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania stała się ostateczna, czyli z dniem 23 listopada 2013 r., bowiem to w gestii organu odwoławczego pozostaje mające skutek prawny stwierdzenie uchybionego terminu. Do tego czasu przekroczenie końcowej daty właściwej do wniesienia odwołania ma jedynie charakter faktyczny nieusankcjonowany postanowieniem organu rozpatrującego odwołanie, rozstrzygającego w sposób wiążący, także o spełnieniu wymogów formalnych odwołania. Organ zauważył, że Wojewoda [...] odwołanie T.H. otrzymał 28 listopada 2013 r. (nadane 25 listopada 2013 r.). Zważając na fakt, że na dzień otrzymania odwołania czas między możliwym końcem terminu na wniesienie odwołania a faktycznym otrzymaniem odwołania był niedługi, a Wojewoda nie otrzymał w niezawiniony sposób zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez T. H., nie sposób uznać, że Wojewoda miał uzasadnione podstawy, aby stwierdzić, że decyzja z [...] listopada 2013 r. jest ostateczna, a więc że zachodzą przesłanki do powiadomienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że decyzja jest ostateczna i powstał w związku z tym obowiązek zapłaty przez inwestora ustalonego odszkodowania. Organ wywodził następnie, że nie sposób przyjąć, że inwestor miał wiedze, że decyzja o ustaleniu odszkodowania jest ostateczna. W ocenie organu jednakże Wojewoda [...] nieprawidłowo zaniechał orzeczenia odsetek za okres od [...] maja do [...] października 2014 r., za opóźnienie w zapłacie odsetek od kwoty stanowiącej 70% odszkodowania wypłaconej [...] października 2014 r. Organ wskazał ponadto, że Wojewoda błędnie przeanalizował podstawy prawne wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie dotyczące kwoty stanowiącej 30 % należnego odszkodowania wypłaconej [...] marca 2016 r., co spowodowało błędne ustalenie odsetek. Organ następnie podał, że zaliczka stanowiąca 70 % odszkodowania (w wysokości [...] zł) została wypłacona [...] października 2014 r. Zdaniem organu w zakresie tej kwoty odsetki są należne od [...] maja 2014 r. – pierwszy dzień po upływie 14 dniowego terminu zapłaty od daty wydania postanowienia Ministra z [...] kwietnia 2014 r, - do [...] października 2014 r. (dzień zapłaty) i wynosiły [...] zł. Wysokość odsetek ustalono na podstawie § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 4 grudnia 2008 r. zgodnie z którym wysokość odsetek ustalono na 13 % w stosunku rocznym, a które obowiązywało do 21 grudnia 2014 r. Natomiast w zakresie zapłaty pozostałej części stanowiącej 30 % odszkodowania organ wskazał, że kwota [...] została wypłacona [...] marca 2016 r. Odsetki zatem zdaniem organu od tej kwoty są należne od [...] maja 2014 r. – pierwszy dzień po upływie 14 dniowego terminu zapłaty od daty wydania postanowienia Ministra z [...] kwietnia 2014 r, - do [...] grudnia 2014 r. (dzień zapłaty) i wynosiły [...]zł. Wysokość odsetek ustalono na podstawie § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 4 grudnia 2008 r. zgodnie z którym wysokość odsetek ustalono na 13 % w stosunku rocznym, a które obowiązywało do 22 grudnia 2014 r. Natomiast za okres od [...] grudnia 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. w wysokości 6 % w stosunku rocznym co wynika z § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2014 r. w sprawie wysokości odsetek ustawowych zgodnie z którym odsetki za okres od [...] grudnia 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. zostały ustalone na poziomie 8 % w stosunku rocznym, co daje kwotę [...] zł. Z kolei odsetki za okres od [...] stycznia 2016 r. na podstawie obwieszczenia Ministra Sprawiedliwości z 7 stycznia 2016 r, zgodnie z którym wynosiły 7 % w stosunku rocznym, do dnia [...] marca 2016 r. stanowiły kwotę [...] zł. Podsumowując organ wskazał, że łączna kwota odsetek za opóźnienie w zapłacie 70 % odszkodowania licząc od [...] maja 2014 r. do [...] października 2014 wyniosła [...] zł. Z kolei łączna kwota odsetek za opóźnienie w zapłacie 30 % odszkodowania od [...] maja 2014 r. do [...] marca 2016 r. wynosi [...] zł. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. H. zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów, które miały wpływ na wynik sprawy tj. art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 129 § 2 kpa w zw. z art. 130 § 2 w zw. z art. 134 kpa w zw. z art. 12 ust 5 ustawy z 10 kwietnia 2004 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 132 ust 1 a i ust 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 481 § 1 kc – poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że datą wymagalności roszczenia o odsetki jest data [...] maja 2014 r. tj. pierwszy dzień po upływie 14 dni od dnia wydania przez organ odwoławczy postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, podczas gdy postanowienie to ma jedynie charakter deklaratoryjny, a decyzja w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania stała się ostateczna z mocy prawa wraz z bezskutecznym upływem terminu na wniesienie odwołania, w konsekwencji czego dwutygodniowy termin na wypłatę odszkodowania rozpoczął swój bieg od dnia następującego po upływie ostatniego dnia, w którym możliwe było skuteczne wniesienie odwołania – 23 listopada 2013 r. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1043/17 ustalił, że w przedmiotowej sprawie tj. ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości właściwa jest droga postępowania administracyjnego, a nie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Organ i Sąd tym stanowiskiem są związani na podstawie art. 153 ppsa, na co organ prawidłowo powołał się także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowisko powyższe jest ponadto zbieżne z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, że roszczenie o odsetki jest pochodne od roszczenia o wypłatę odszkodowania i skoro odszkodowanie jest ustalane poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to także obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Kwestią zasadniczą w niniejszym postępowaniu było ustalenie daty wymagalności odsetek ustawowych i odsetek za opóźnienie od kwot odszkodowania wypłaconych z opóźnieniem. Zdaniem organu datą wymagalności był upływ terminu 14 dni liczony od pierwszego dnia po dniu, w którym stało się prawomocne postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania po terminie. Zdaniem skarżącej natomiast termin ten powinien był być liczony od upływu 14 dni od dnia w którym odwołanie powinno być wniesione tj. od dnia 23 listopada 2013 r. Przechodząc do oceny zasadności skargi na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 132 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 2). Skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania określa zaś art. 481 § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Dopuszczalność podnoszenia roszczeń o odsetki jest zatem uzależniona od: - istnienia w obrocie prawnym wykonalnej decyzji odszkodowawczej, - niewywiązania się przez dłużnika odszkodowawczego z obowiązku zapłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie wynikającym z art. 132 ust. 1 u.g.n. i może dotyczyć wyłącznie okresu następującego po upływie ww. terminu. W tym miejscu należy jednak wyjaśnić, zważywszy na treść uzasadnienia decyzji, że odsetki w przypadku opóźnienia w wykonaniu zobowiązania należą się niejako automatycznie, bez względu na ewentualny brak winy dłużnika. Ta bowiem może uzasadniać żądanie odsetek z tytułu zwłoki (art. 476 i art. 477 k.c.) ale wówczas przed sądem powszechnym. Należą się one także bez względu na poniesienie szkody jako następstwa niewykonania zobowiązania i choćby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik nie ponosi odpowiedzialności. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd (vide wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 9 marca 2017 r., sygn. akt I ACa 58/16), że odsetki mają na celu wyrównanie uszczerbku majątkowego stanowiącego konsekwencję braku możliwości korzystania przez wierzyciela z należnego mu świadczenia pieniężnego od daty, w której dłużnik powinien spełnić to świadczenie stosownie do art. 455 k.c., przy czym w aktualnej sytuacji gospodarczej kraju w mniejszym stopniu pełnią funkcję waloryzacyjną, a mają przede wszystkim zapewnić swego rodzaju zryczałtowane wynagrodzenie dla wierzyciela za korzystanie przez dłużnika ze środków pieniężnych należnych wierzycielowi, a także dyscyplinować dłużnika i motywować go do jak najszybszego spełnienia świadczenia. Odsetki stanowią w zasadzie minimalną rekompensatę uszczerbku doznanego przez wierzyciela, wskutek pozbawienia go możliwości czerpania korzyści z należnego mu świadczenia pieniężnego (wyrok z 10 lutego 2017 r. Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 10 lutego 2017 r., sygn. akt I ACa 472/16). W orzecznictwie i judykaturze niekwestionowany jest pogląd, zgodnie z którym odsetki należą się od dnia wymagalności długu, czyli od dnia następnego po dniu, w którym dłużnik miał wykonać zobowiązanie. Jest to bowiem świadczenie akcesoryjne. Stosownie do przepisu art. 455 k.c., jeżeli termin spełnienia świadczenia nie jest oznaczony ani nie wynika z właściwości zobowiązania, świadczenie powinno być spełnione niezwłocznie po wezwaniu dłużnika do jego wykonania. Tak więc w razie określenia terminu w ustawie, ustalenie wymagalności następuje z jego uwzględnieniem. Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy jeżeli Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad miał zapłacić odszkodowanie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z [...] listopada 2013 r. o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a u.g.n). Decyzja z [...] listopada 2013 r. została doręczona stronie 8 listopada 2013 r. a termin do wniesienia odwołania upłynął 22 listopada 2013 r. i z tym dniem decyzja stała się ostateczna. 14 dniowy termin na zapłatę odszkodowania upływał zatem 6 grudnia 2013 r. Sąd podkreśla, że zawarta w art. 16 § 1 zasada trwałości decyzji administracyjnych jest związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Decyzje ostateczne to w rozumieniu Kodeksu takie decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. Decyzja wydana w I instancji uzyskuje cechę ostateczności w sytuacji, gdy strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albo gdy wszystkie strony zrzekły się prawa do odwołania. Data uzyskania cechy ostateczności przez decyzję jest zależna od daty doręczenia decyzji stronie. Uchybienie natomiast terminowi do wniesienia odwołania powoduje bezskuteczność odwołania i w konsekwencji ostateczność decyzji. Inaczej mówiąc uchybienie terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, a decyzja staje się ostateczna. Z tego powodu wydanie przez organ postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania po terminie nie ma wpływu na stwierdzenie ostateczności decyzji odszkodowawczej. Samo bowiem wniesienie decyzji po terminie skutkuje uznaniem decyzji za ostateczną. Dopiero wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i jego przywrócenie powoduje szczególnego rodzaju skutek w postaci utraty przez decyzję cechy ostateczności i uruchomienia toku instancji. W niniejszej sprawie skarżąca wniosku o przywrócenie terminu nie złożyła, a w konsekwencji organ nie orzekał w tym zakresie. Dlatego decyzja z [...] listopada 2013 r. stała się ostateczna z upływem ostatniego dnia do wniesienia odwołania tj. z dniem 22 listopada 2013 r. Nie mają przy tym znaczenie prawnego podnoszone przez organ okoliczności, że organ nie otrzymał zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącą decyzji z przyczyn przez niego niezawinionych, czy też nie miał możliwości poinformowania zobowiązanego podmiotu o terminie ostateczności decyzji. Jak wskazano wyżej kwestia braku czy też winy w uchybieniu terminu nie ma znaczenia dla oceny zasadności żądania odsetek na podstawie art. 132 ust 2 ugn w zw. z art. 481 kc. Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższą ocenę prawną oraz ustali wartość odsetek przyjmując, że decyzja stała się ostateczna z dniem upływu terminu do wniesienia odwołania tj. 22 listopada 2013 r. Natomiast ustalając wysokość odsetek za poszczególne okresy organ dokona tego w oparciu o: Rozporządzenie Rady Ministrów z 4 grudnia 2008 r. w sprawie określenia wysokości odsetek ustawowych, które obowiązywało do dnia 22 grudnia 2014 r. (zostało uchylone z dniem 23 grudnia 2014 r.), a zgodnie z którym wysokość odsetek ustawowych ustalono na 13 % w stosunku rocznym (§ 1), Rozporządzenie Rady Ministrów z 16 grudnia 2014 r. w sprawie wysokości odsetek ustawowych zgodnie z którym wysokość odsetek ustawowych ustalono na 8% w stosunku rocznym (§ 1), a które weszło w życie 23 grudnia 2014 r., zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2016 r., lecz obowiązywało do dnia 31 grudnia 2015 r. Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z 7 stycznia 2016 r. w sprawie wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie zgodnie, z którym od 1 stycznia 2016 r. wysokość odsetek ustawowych za opóźnienie wynosi 7% w stosunku rocznym. W świetle powyższych przepisów odsetki za okres do 22 grudnia 2014 r. wynosiły 13 % w stosunku rocznym, od 23 grudnia 2014 r. 8 % w stosunku rocznym, a od 1 stycznia 2016 r. – 7 % w stosunku rocznym. W uzasadnieniu decyzji terminy te nie zostały określone prawidłowo. Organ bowiem powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z 4 grudnia 2008 r. raz przyjął, że obowiązywało ono do 22 grudnia 2014 , a raz , że do 21 grudnia 2014 r. Organ ponownie formułując sentencje decyzji wskaże w niej nie tylko wysokość kwoty tytułem odsetek ale także precyzyjnie określi okresy za jakie odsetki zostają przyznane wraz podaniem ich procentowej wysokości przy rozbiciu na poszczególne transze wypłaty odszkodowania (zaliczka 70% , pozostała kwota 30 %). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt a ppsa, orzekł jak w sentencji.