IV SA/Wa 1043/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.),, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa rzecz skarżącej T. H. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania T. H., decyzją z dnia [...] lutego 2017r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016r. ustalającą wysokość odsetek za zwłokę w zapłacie odszkodowania i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2013r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. H. w wysokości [...] zł. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej we W. obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dwujezdniowej drogi ekspresowej [...], na odcinku [...] (bez węzła) – węzeł [...], a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja będzie podlegała wykonaniu. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła T. H. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia [...].03.2016r. T. H. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wypłatę pozostałej części odszkodowania, które nie zostało jej wypłacone, wraz z odsetkami ustawowymi. Pismo Skarżącej zostało przekazane do Wojewody [...] celem rozpoznania. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2016r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania i decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. znak [...] orzekł o ustaleniu odsetek w wysokości [...] zł na rzecz T. H. za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną we W., obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyła T. H., kwestionując sposób ustalenia odsetek i wysokość ustalonej kwoty. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania T. H., decyzją z dnia [...] lutego 2017r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016r. ustalającą wysokość odsetek za zwłokę w zapłacie odszkodowania i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo wszczął postępowanie administracyjne, na wniosek T. H. Przeszkodą do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie jest bowiem cywilnoprawny charakter tego żądania, za czym przemawiają względy konstytucyjno-prawne wynikające z art. 177 Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99; postanowienie SN z dnia [...] marca 2001 r., sygn. akt [...]). Jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Nałożenie na organ obowiązku rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy w drodze decyzji administracyjnej musi wynikać bezpośrednio z przepisów prawa (art. 6 Kpa). Tymczasem przepis art. 132 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) – zwanej dalej "ugn", ani żaden inny przepis prawa, takiego obowiązku na organ nie nakłada. Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa T. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz decyzji jej poprzedzającej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji wadliwym przyjęciu, że żądanie ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podlega rozpoznaniu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym oraz rażąca obrazę przepisu art. 138 pkt. 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że sprawa wypłaty odsetek po waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter sprawy cywilnoprawnej, a nie administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017.1136) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna. Sąd podziela stanowisko Skarżącej, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonej decyzji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 132 § ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016.2147 tj.) poprzez uznanie, że Wojewoda [...] nie był właściwy do załatwienia w postępowaniu administracyjnym, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, wniosku T. H. o ustalenie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości Skarżącej oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że w sprawach o ustalenie odsetek za opóźnienie lub zwłokę w wypłacie odszkodowania za szeroko rozumiane wywłaszczenie nieruchomości (także w trybie specustawy drogowej) właściwa jest droga postępowania administracyjnego, a nie postępowania cywilnego. NSA stoi na stanowisku, że co prawda zgodnie z przepisem art. 132 ust. 2 ugn do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, jednakże z treści tego przepisu nie sposób wywieźć, że roszczenie o odsetki ma charakter cywilnoprawny. To, że przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie oznacza, że roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania może być dochodzone, nie w postępowaniu administracyjnym, lecz przed sądami powszechnymi. Przepisy Kodeksu cywilnego, na gruncie omawianego przepisu, mają jedynie odpowiednio zastosowanie do oceny skutków zapłaty odszkodowania ze zwłoką lub z opóźnieniem. Sformułowanie zawarte w tym przepisie nie ma wpływu na zastosowanie administracyjnego trybu postępowania jaki wynika z treści art. 132 ugn. W odesłaniu do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie mieści się konieczność stosowania cywilnoprawnego trybu oceny skutków i dochodzenia w jego wyniku stosownych odsetek lub odszkodowania, zwłaszcza, że roszczenia o odsetki i odszkodowanie z tytułu zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania mają charakter akcesoryjny wobec samego odszkodowania podlegającego wypłacie za wywłaszczenie. Skoro roszczenie o odsetki jest pochodne od roszczenia o wypłatę odszkodowania i skoro odszkodowanie jest ustalane poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to także obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie odsetek jest organ właściwy do wydania decyzji o odszkodowaniu Załatwienie sprawy odsetek w drodze decyzji administracyjnej nie oznacza pozbawienia strony prawa do sądu. Prawo to będzie realizowała przed sądem administracyjnym. Tym samym nie są naruszone podstawowe prawa jednostki, stanowiące konstytucyjną gwarancję jej praw i wolności. (por. orzeczenia NSA wydane w sprawach o sygn. akt: I OSK 525/05, I OSK 1307/09, I OSK 232/12, I OSK 1460/11, I OSK 2440/12, I OW 46/16, I OSK 1404/15). Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Nie jest w niniejszej sprawie trafne odwoływanie się do stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99. Wyrok ten nie może być brany pod uwagę bowiem dotyczy sytuacji, gdy roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródłem jest decyzja administracyjna, w ogóle nie są unormowane w przepisach prawa. Trybunał Konstytucyjny ten aspekt zagadnienia wyraźnie w uzasadnieniu powyższego wyroku podkreślił. Luka prawna zaś nie może wyłączać dochodzenia roszczeń na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym. Stanowisko zaprezentowane w omawianym orzeczeniu nie oznacza automatycznego objęcia pojęciem "sprawy cywilnej" wszystkich roszczeń pieniężnych ustalanych w drodze aktu administracyjnego. Z kolei powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji postanowienie Sądu Najwyższego w sprawie o sygn. akt [...] nie wiąże sądu w niniejszej sprawie, tym bardziej, że odbiega od stanowiska sądów administracyjnych. Wobec tego zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa orzekającą o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016r. i o umorzeniu postępowania przed organem I instancji należało uznać za wydaną z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu art. 132 ust. 2 i 3 ugn w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Organ odwoławczy błędnie bowiem przyjął, że roszczenie o przyznanie odsetek za opóźnienie lub za zwłokę w zapłacie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną jako roszczenie z zakresu prawa cywilnego winno być dochodzone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury i Budownictwa weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ odwoławczy rozpatrzy żądanie wniosku T. H. z dnia [...] marca 2016r. o przyznanie odsetek. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ, podejmie w sprawie stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. 1136) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis w wysokości 200 zł. oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika wg. stawki określonej w Rozporządzeniu MS z dnia 22.10.2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.) - §14 ust. 1 pkt. 1 c wraz z opłatą od pełnomocnictwa.