I OSK 1307/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Protokolant Ewelina Ryszka, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 231/09 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie waloryzacji i wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Z. P. kwotę 794 (siedemset dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r., Sygn. akt I SA/Wa 231/09 oddalił skargę Z. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie waloryzacji i wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 1960 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...] w W., stanowiącej własność B. M. oraz przyznało właścicielce odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 9.992, 44 zł. Z. P. wnioskiem z dnia 24 października 2007r wystąpiła o waloryzację i wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za powyższą nieruchomość, wskazując, że jej poprzedniczka prawna B. M. nigdy nie otrzymała odszkodowania ustalonego w orzeczeniu z dnia [...] lutego 1960 r. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...], na podstawie art.105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.- dalej powoływana jako k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie waloryzacji i wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego decyzją z dnia [...] lutego 1960r. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2008r nr [...] rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji prawa nie narusza. W aktualnym stanie prawnym żądanie wypłacenia zwaloryzowanego odszkodowania nie podlega bowiem rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Ustalone odszkodowanie stanowi zobowiązanie pieniężne, do wykonania którego stosuje się przepisy art. 450-486 Kodeksu cywilnego. Przewidziany w art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.- dalej w skrócie u.g.n.) obowiązek waloryzacji odszkodowania na dzień zapłaty dotyczy również odszkodowań ustalonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu, ale nie odnosi się on do odszkodowań złożonych do depozytu sądowego. Ponadto przepis ten nie daje podstaw do wydania odrębnego rozstrzygnięcia w sprawie waloryzacji. Decyzję Wojewody Mazowieckiego Z. P. zaskarżyła do WSA w Warszawie, domagając się uchylenia tej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem art.132 ust.3 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że waloryzacja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie następuje w drodze decyzji administracyjnej oraz, że powołany przepis nie stanowi podstawy do wydania w tym zakresie odrębnego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdził, że wywłaszczenie pod rządami zmieniających się ustaw zawsze polegało na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego. Ustalenie odszkodowania z tego tytułu również regulowane było normami prawa administracyjnego. Podobne rozwiązania przewidywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość było i jest ustalane przez organ dokonujący wywłaszczenia oraz stanowi element konieczny decyzji o wywłaszczeniu. Tak więc sprawy powstałe na tle takiego odszkodowania, jak trafnie wskazała skarżąca, należy zakwalifikować do spraw administracyjnych. Podobne stanowisko zostało wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r. III AZP 3/93 (OSNCP 1993, nr 10, poz. 174) i powołanych tam wcześniejszych orzeczeniach, jak również w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1118/97 (LEX nr 47350). Poglądy te podziela również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zatem realizacja roszczenia odszkodowawczego, łącznie z trybem postępowania i oceną skutków prawnych, następuje na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Jeżeli więc ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (jak też ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) nie przewidywały przedawnienia roszczeń o wypłatę odszkodowania, to oznacza, że takie należności przedawnieniu nie podlegały. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia ustalonego decyzją można bowiem mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. W ocenie WSA w Warszawie takim przepisem stanowiącym przeszkodę w dochodzeniu roszczeń przez skarżącą jest art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.). Przewidywał on, iż niewypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Jeżeli więc nowela weszła w życie w dniu 5 grudnia 1990 r., to skarżącą obowiązywał 6 miesięczny termin do złożenia wniosku o wypłatę zrewaloryzowanego odszkodowania. Przepis ten wprawdzie odnosił się wprost do niewypłaconych części odszkodowania, lecz w orzecznictwie przyjmowano, iż miał on także zastosowanie do sytuacji, gdy nie wypłacono całej kwoty odszkodowania. Brzmienie tego przepisu potwierdza, iż ustawodawca roszczeń o odszkodowanie nie traktował jako roszczeń cywilnoprawnych (a więc traktował je jako nieprzedawnialne). Wprowadzając termin 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, spowodował jednak, iż po tej dacie roszczenia o zaległe odszkodowania nie mogą być realizowane przez osoby, którym decyzją ustalono przed wejściem w życie noweli odszkodowanie, ale ich nie wypłacono. Przepis art. 7 noweli ustanowił więc termin do skutecznego dochodzenia roszczeń o wypłatę zaległych odszkodowań, co oznacza, iż zgłoszone po tym terminie wnioski nie mogą być uwzględnione. Wniosek o wypłatę odszkodowania Z. P. zgłosiła w 2007 r.,czyli z przekroczeniem terminu określonego w art. 7 powołanej ustawy. Z tych względów, zdaniem Sądu I instancji, uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezydenta Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie waloryzacji i wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie przyznanej decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1960 r. nr [...] nie naruszają prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego, gdyż mimo błędnego uzasadnienia odpowiadają one prawu. W skardze kasacyjnej Z. P., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok WSA w Warszawie w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia od Wojewody Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w niesłusznym uznaniu, że określony w nim 6 miesięczny termin jest terminem do złożenia przez podmiot uprawniony do wniosku o wypłatę zrewaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, którego niedochowanie skutkuje brakiem możliwości dochodzenia roszczenia o wypłatę odszkodowania wywłaszczeniowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że adresatem zawartej w nim normy jest organ administracji zobowiązany do wypłaty przedmiotowego odszkodowania, a nie osoba uprawniona do jego otrzymania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że wykładnia językowa oraz celowościowa art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. nakazuje przyjąć, że zawarta w nim norma jest skierowana do organów administracji, które są zobowiązane do wypłaty odszkodowania wywłaszczeniowego w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy Gdyby przedmiotowa norma była skierowana do osób uprawnionych, to jej redakcja byłaby zupełnie inna, na przykład analogiczna do art.73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998r Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. z 1998r, Nr 133, poz,872), który stanowi, ze odszkodowanie(..) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 do dnia 31 grudnia 2005r, a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Istotne jest również to, że żadna z ustaw regulujących kwestię ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości nie przewidywała obowiązku złożenia przez uprawnionego wniosku o wypłatę odszkodowania, a wskazywała jedynie na obowiązek jego wypłaty przez organ administracji. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 października 2006 r., sygn. Ts 196/2005 wskazał, iż wprowadzenie art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. "do obowiązującego porządku prawnego stworzyło podstawę do zwaloryzowania niewypłaconego dotychczas odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i nałożyło na organ administracyjny obowiązek jego wypłaty w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Proponowana przez stronę wykładnia językowa powyższej regulacji znajduje swoje potwierdzenie również w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93 (OSNCP 1993/10, poz. 174). Reasumując autor skargi kasacyjnej stwierdził, że dochodzenie przez uprawnionego odszkodowania wywłaszczeniowego, nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem. Natomiast 6 miesięczny termin zawarty w przedmiotowym przepisie odnosi się do organów administracji, które są zobowiązane do wypłaty rzeczonego odszkodowania. Niedochowanie przedmiotowego terminu nie może powodować utraty prawa do otrzymania odszkodowania. Prowadziłoby to do kuriozalnej sytuacji, w które obywatele ponosiliby odpowiedzialność za nienależyte wykonywanie swych obowiązków przez organy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest w pełni uzasadniony. W zaskarżonym wyroku dokonano bowiem błędnej wykładni art.7 ustawy z dnia 29 września 1990r o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (dalej w skrócie ustawy z dnia 29 września 1990r) przez przyjęcie, że przepis ten ustanawiał termin do dochodzenia roszczeń o zapłatę odszkodowań, co oznacza, iż później zgłoszone roszczenia o zaległe, niewypłacone odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie mogły być już zrealizowane. Przedstawiona koncepcja Sądu I instancji stanowi w całości powtórzenie stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005r, sygn. akt OSK 1156/04, ale takich poglądów nie podziela sąd kasacyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Zgodnie z powołanym art.7 ustawy z dnia 29 września 1990r niewypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu, w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy; za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania przysługują odsetki do na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Przepis ten, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie zakreśla żadnego terminu do skutecznego dochodzenia roszczeń o wpłatę zaległego odszkodowania. Takiego terminu dla osób uprawnionych, a przede wszystkim skutku w postaci przedawnienia omawianego roszczenia nie można też wyinterpretować w drodze wykładni. Treść unormowania jest jasna. Ustawodawca w sposób czytelny określił w nim zasady wypłaty odszkodowania. Nie ma żadnych powodów, aby odczytywać ten przepis wbrew jego literalnemu brzmieniu, dokonując przy tym jego nadinterpretacji, z oczywistym pokrzywdzeniem osób uprawnionych. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że odejście od rezultatu wykładni językowej nie może prowadzić do niedopuszczalnej interpretacji prawotwórczej. Jest zatem możliwe jedynie wówczas, jeżeli wykładnia gramatyczna prowadzi do rezultatów nielogicznych lub z innych powodów niemożliwych do przyjęcia. W niniejszej sprawie trudno dopatrzeć się takich przesłanek. Nie wykazano ich też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W art.7 ustawy z dnia 29 września 1990r zawarte jest sformułowanie, że "odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się". Zwrot "wypłaca się" bezspornie odnosi się do organu administracji, a zatem adresatem normy tego przepisu jest organ właściwy do ustalania i wypłaty odszkodowania. Trafnie zwrócił uwagę na to autor skargi kasacyjnej. Podobne stanowisko wyrażono też wcześniej w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993r sygn. akt III AZP 3/93 (OSNV 1993/10/174) oraz w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006r sygn. akt Ts 196/05 (OTK 218/5/B/2006). Z treści omawianego przepisu wynika ponadto, że organ zobowiązany został do jednorazowej wypłaty niewypłaconych do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990r, czyli do 5 grudnia 1990r części odszkodowania. Trafnie przy tym przyjmuje się, że wprawdzie w przepisie mowa jest o wypłacie części niewypłaconego odszkodowania, ale nie powinno ulegać wątpliwości, że z punktu wiedzenia wszelkich reguł wykładni norma ma również zastosowanie wówczas, gdy ustalonego odszkodowania dotychczas w ogóle nie wypłacono (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999r sygn. akt IV SA 1118/97 (LEX 47350). Wypłacenie przedmiotowych należności ma poprzedzić zwaloryzowanie niewypłaconego odszkodowania, co miało nastąpić w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie cyt. ustawy. Wprowadzenie powyższej regulacji do obowiązującego porządku prawnego stworzyło podstawę do zwaloryzowania niewypłaconego dotychczas odszkodowania. Miało ponadto dyscyplinować organy do zrealizowania nałożonej na nich powinności wyznaczonym terminie. Upływ tego terminu, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w żaden sposób nie pozbawiał uprawnionych prawa do realizacji przysługujących im roszczeń. Treść omawianej regulacji nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż jej celem było przerzucenie skutków ewentualnej opieszałości organów na osoby uprawnione ani też limitowanie byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości lub im następcom prawnym okresu, w którym mogą dochodzić przysługujących im praw. Przeciwnie należy bowiem przyjąć, że zamiarem ustawodawcy była ochrona i wzmocnienie przysługujących obywatelowi praw, w tym prawa do uzyskania właściwego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Pośrednio wskazuje na to także zdanie drugie art.7 ustawy, zgodnie z którym w razie zwłoki lub opóźnienia uprawnionemu przysługują odsetki na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Bezskuteczny upływ omawianego terminu rodzi zatem dla uprawnionych dodatkowe uprawnienia do odsetek, a nie- jak twierdził Sąd I instancji - wyklucza wymienionych z grona osób uprawnionych do otrzymania należnego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Dodać również należy, że zrewaloryzowanie odszkodowania, podobnie jak obliczenie ewentualnych odsetek, powinno nastąpić w drodze decyzji. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty (art.104 kpa) przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zostało już zakończone. Z mocy omawianego przepisu strona uzyskała nowe roszczenie, które powinno być skonkretyzowane, co do wysokości, a konkretyzacja ta powinna nastąpić -po wszczęciu postępowania nie na jej wniosek lecz z urzędu-w formie decyzji administracyjnej właściwego organu (por. powołana uchwała Sądu Najwyższego sygn. akt III AZP 3/93). Powyższego stanowiska nie podważa treść art. 132 ust.2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, Nr 261, poz.2603 ze zm.), mimo że przepis ten nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem czy np. zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Jednak brak określenia w ustawie formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że taki tryb decyzyjny jest wyłączony. W sprawie istotne jest bowiem to, że źródłem przedmiotowego żądania jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie postaje zatem na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (m.in. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2010r sygn. akt I OSK 894/09, Centralna Baza Orzeczeń NSA oraz z dnia 20 stycznia 2009r sygn.akt I OSK 122/08, LEX 478286). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na naruszenie prawa materialnego uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art.188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę Z. P., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2008r i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st.Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008r na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.a w zw. z art.135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego za obie instancje orzeczono na podstawie art.203 pkt.1 i art.200 P.p.s.a.