I OSK 894/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1236/08 w sprawie ze skargi M. O., G. O., M. O. i D. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1236/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O., G. O., M. O. oraz D. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wraz z waloryzacją, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2002 r. M. O., D. O., M. O. i G. O. zwrócili się do Starosty C. o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone pod budowę autostrady A4 Katowice - Kraków działki o nr [...],[...] i [...] obręb C. Podnieśli przy tym, że M. O. oraz jej mąż J. O. nie otrzymali stosownego odszkodowania. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. dnia [...] listopada 1981 r., nr [...], działki nr [...] i [...] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem, którego wysokość – po pomniejszeniu o ujawnione obciążenie hipoteczne - ustalono na kwotę [...] zł. Równocześnie ustalono, że M. O. wraz z mężem J. O. nabyli na mocy aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. własność m.in. działek nr [...] oraz [...], z których w późniejszym czasie wydzielono działki o nr [...] oraz [...], objęte powyższą decyzją o wywłaszczeniu. Organ ustalił również, że ani M. O., ani jej mąż J. O. nie byli stronami postępowania poprzedzającego wydanie przedmiotowej decyzji, która skierowana została do właścicieli działek ujawnionych w dacie orzekania w księdze wieczystej Lwh [...], gm. kat. C. ( nabycie własności działek przez małżonków O. na mocy aktu własności ziemi z 1979 r. nie zostało ujawnione w księdze wieczystej). W ramach prowadzonego postępowania, w toku którego strony podtrzymywały stanowisko o braku otrzymania jakiegokolwiek odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, organ pierwszej instancji podjął próbę ustalenia faktu wypłaty odszkodowania orzeczonego decyzją o wywłaszczeniu działek nr [...] i [...], względnie przekazania tych środków do depozytu sądowego. W tym celu zwrócono się o odszukanie i przesłanie akt sądowych potwierdzających złożenie kwoty pieniężnej do depozytu, następnie do archiwum Urzędu Miejskiego w C., Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowo - Wschodni w Krakowie i Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad - Oddział Terenowy w Gliwicach. Co do działki o nr [...] ustalono, że nie była ona objęta przedmiotową decyzją o wywłaszczeniu i w tym zakresie postępowanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania za tą nieruchomość ostatecznie zostało umorzone. W dniu [...] września 2002 r. Starosta C. wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania za wywłaszczone działki, która na mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta C. postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. zawiadomił wnioskodawców, że zgłoszone roszczenie winno być dochodzone przed właściwym sądem powszechnym. Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. Wojewoda Małopolski uchylił jednak powyższe rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie w tym zakresie wskazując, że sama wypłata odszkodowania jest czynnością materialno - techniczną, stąd też konieczne jest uszczegółowienie żądania stron i ustalenie w ten sposób przedmiotu postępowania. Precyzując swoje żądanie wnioskodawcy podtrzymali dotychczasowy wniosek o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone działki o nr [...] i nr [...] wraz z waloryzacją na dzień zapłaty zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 534 ze zm.). Na tej podstawie pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. Starosta C. odmówił wypłaty odszkodowania wskazując, że ustalenia wymaga fakt wypłacenia odszkodowania, co winno nastąpić w postępowaniu cywilnym. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. wnioskodawcy ponownie zwrócili się o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wraz z waloryzacją, o której mowa w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz odsetkami za zwłokę zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu. Do pisma dołączone zostało postanowienie Sądu Rejonowego w C. dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt I [...] o odrzuceniu pozwu w sprawie z powództwa M. O., G. O., D. O. i M. O. przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście C. o ustalenie braku wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd powszechny przyjął bowiem, że nie jest dopuszczalna w tym zakresie droga sądowa, a sprawa wypłaty odszkodowania powodom za wywłaszczone nieruchomości winna zostać rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym. Po ponownej analizie materiału dowodowego Starosta C. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1017 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wniosek dotyczy zapłaty odszkodowania należącej do sfery wykonania decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, w stosunku do której ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują prowadzenia postępowania. W ocenie organu decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości z 1981 r. ustalająca odszkodowanie nadal pozostaje w obrocie prawnym, a wypłata ustalonego w niej odszkodowania nie wymaga wydania dodatkowej decyzji. Podobnie nie wymagają tego ani waloryzacja ustalonej kwoty odszkodowania, ani ustalenie wysokości należnych odsetek za zwłokę. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, że skoro indywidualna sprawa nie podlega i nie podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, postępowanie staje się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć, a kwestia wypłaty winna być rozpoznana na drodze postępowania cywilnego. Na skutek odwołania wnioskodawców decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty C. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę C. było żądanie waloryzacji i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone w 1981 r. działki o nr [...] i [...] obręb C. Zapłata odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy do sfery wykonania decyzji i w tym zakresie nie ma ani potrzeby, ani podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zapłaty odszkodowania. Wojewoda stwierdził, że zobowiązany do wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości organ administracji publicznej, spełniając świadczenie dokonuje w istocie czynności cywilnoprawnej, a nie podejmuje rozstrzygnięcia, które podlegać by miało przepisom procedury administracyjnej. Podobnie odmówienie wypłaty odszkodowania także nie jest czynnością uzasadniającą działanie administracji w formach władczych. Zdaniem organu przepisy materialnego prawa administracyjnego, wyznaczające katalog spraw indywidualnych, załatwianych co do istoty w drodze decyzji administracyjnej, nie przewidują, aby żądanie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dotyczyło sprawy, co do której rozstrzygnięcie miałoby nastąpić właśnie w formie decyzji administracyjnej. Stąd też Starosta C. nie powinien był w ogóle wszczynać postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłoszonego przez strony żądania wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Ustalając zaś w jego toku brak podstaw do wydania w tym przedmiocie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, zasadnie umorzył to postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości. Organ zauważył, że o tym, czy dana sprawa kwalifikuje się do załatwienia w drodze wydania decyzji administracyjnej, decydują przepisy prawa materialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. O., G. O., M. O. oraz D. O. zarzucili wydanie przez Wojewodę Małopolskiego powyższej decyzji z naruszeniem art. 105 § 1 pkt 4 Kpa i art. 156 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przywołując orzecznictwo sądowe argumentowali, że sprawa winna zostać rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji. Podnieśli także zarzuty wobec decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku uwzględniającego skargę przywołując treść art. 132 oraz 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednak z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak i pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na tej podstawie realizacji tego roszczenia, w tym waloryzacji odszkodowania, należy dokonywać w oparciu o przepisy prawa administracyjnego poprzez wydanie stosownej decyzji. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że generalna zasada zawarta w art. 104 § 1 Kpa dotycząca załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych w drodze decyzji, nie ulegała żadnemu ograniczeniu w ramach sprawy, która była przedmiotem rozstrzygania przez Starostę C. i Wojewodę Małopolskiego. Przepis art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powierzył organom administracji publicznej, w tym wypadku Staroście C., decydowanie w przedmiocie waloryzowania wysokości ostatecznie ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Redakcja tego przepisu wskazuje, że odnosi się do sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, załatwianej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji co do istoty sprawy. Takiego sposobu rozstrzygnięcia nie wyklucza przy tym okoliczność, że wspomniany przepis nie wskazuje wprost na konieczność wydania decyzji administracyjnej. Wymóg ten w ocenie Sądu wynika z materii, którą wskazany przepis normuje. Ustawa wyraźnie wskazuje, że waloryzacji dokonuje organ zobowiązany do zapłaty, przy czym czynić to może tak z urzędu, jak i na wniosek strony. Przyznaje zatem daleko idące uprawnienie władzy publicznej, które wprost ukształtuje sytuację prawną strony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji waloryzacja, o której mowa w omawianym przepisie, jest przejawem działania organu skierowanym na zewnątrz, mającym swojego adresata usytuowanego poza strukturami administracji publicznej. Ustawa wskazuje organ, który właściwy jest do dokonania przeliczenia wysokości odszkodowania, jak również - choć nie wprost, określa stronę - organ jest zobowiązany do zapłaty wobec podmiotu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawa wyraźnie przyznaje jednostronne uprawnienie organowi administracji publicznej do ukształtowania praw podmiotu usytuowanego poza jego strukturą. W konsekwencji żądanie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego ostateczną decyzją o wywłaszczeniu, następuje także w drodze decyzji administracyjnej. Sąd nie zgadzając się z odmiennym stanowiskiem organów uznał, że nie jest to jedynie czynność techniczna, obrachunkowa, gdyż nie można pozbawić strony uprawnionej do otrzymania zwaloryzowanego odszkodowania możliwości weryfikacji dokonanego obliczenia, wyjmując tego rodzaju działanie organu administracji publicznej spod kontroli instancyjnej. W konsekwencji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości organ zobowiązany do jego zapłaty winien ustalić fakt wywłaszczenia na mocy ostatecznej decyzji, uprawnienie strony domagającej się wypłaty zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, okoliczność czy odszkodowanie zostało wypłacone oraz samą zasadność waloryzacji. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt III AZP 3/93, zgodnie z którą "Rozstrzygnięcie o rewaloryzacji niewypłaconych części odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości oraz o odsetkach za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania (...) następuje przez wydanie decyzji administracyjnej", Sąd pierwszej instancji podniósł, że uchwała ta zachowuje swoją aktualność na gruncie obecnie obowiązującego przepisu art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko to zostało wyrażone także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK122/08. Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu w kwestii bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd wytknął przy tym Wojewodzie Małopolskiemu niekonsekwencję co do oceny charakteru rozpoznawanej sprawy wskazując na decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2002 r. uchylającą pierwszą decyzję Starosty C. z dnia [...] września 2002 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie działek nr [...] i [...]. Podniósł przy tym, że podstawą uchylenia tej decyzji były braki postępowania dowodowego oraz nieuczestniczenie w postępowaniu wszystkich stron. Samo żądanie wniosku było jednak tożsame, wobec czego już na tamtym etapie postępowania organ odwoławczy winien był zwrócić uwagę, że sprawa nie ma, jego zdaniem, charakteru administracyjnego. Tymczasem w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nie wskazał na wątpliwości związane z charakterem rozpatrywanej sprawy, a przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji były uchybienia w postępowaniu administracyjnym. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że dotyczą one samej decyzji o wywłaszczeniu, której badanie pozostaje poza zakresem rozpoznawania niniejszej sprawy. Mając na uwadze poczynione rozważania Sąd wskazał, że organy administracji przeprowadzą postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, badając wszystkie przesłanki waloryzacji, w szczególności uprawnienie strony domagającej się wypłaty zwaloryzowanej kwoty odszkodowania. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając ten wyrok w całości, z powołaniem się na podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, podniósł zarzut naruszenia przepisów materialnego przez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie art. 132 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, że orzekanie o wypłacie i waloryzacji ustalonego, ale niewypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W oparciu o ten zarzut Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej mogą być załatwiane nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych, lecz również w drodze czynności materialno-technicznej. Interpretując treść art. 132 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać, że brak jest podstaw do przyjęcia domniemania działania organów administracyjnych w formie decyzji administracyjnej. Dokonując wykładni literalnej tego przepisu wskazał, że brak jest w nim upoważnienia lub zobowiązania administracji publicznej do wydania aktu administracyjnego władczo konkretyzującego uprawnienia strony, zaś użyte sformułowania "podlega waloryzacji", "dokonuje waloryzacji" wskazują, że organ powinien dokonać czynności czysto faktycznej, operacji obrachunkowej poprzez przerachowanie wysokości odszkodowania za okres pomiędzy datą wydania decyzji, a datą wypłaty odszkodowania. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną ustawodawca rozdziela w tym przepisie dwie kwestie: ustalenie w drodze decyzji wysokości odszkodowania oraz jej waloryzacji, która powinna być dokonana w drodze czynności materialno-technicznej w oparciu o przepis art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem ustawowego umocowania do władczego działania organów administracji przy dokonywaniu waloryzacji ustalonego odszkodowania. Na tej podstawie wnoszący skargę kasacyjną uznał, że zarówno ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak i Kodeks postępowania administracyjnego nie dają podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wskazał, że jeśli wysokość odszkodowania zostanie ustalona w drodze decyzji administracyjnej, to należy w takiej sytuacji przyjąć, że wypłata i waloryzacja odszkodowania powinna nastąpić w drodze operacji obrachunkowej, zaś problem sprowadza się do wykonalności orzeczenia o ustaleniu odszkodowania. Słuszność tego podglądu poparł regulacją zdania drugiego art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwracając uwagę, że na jego podstawie waloryzacji dokonuje nie tylko organ administracji, ale także osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Nie zawsze zatem organ administracji jest podmiotem, na którym ciąży taki obowiązek. Odmienne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do formy waloryzacji odszkodowania prowadziłoby w konsekwencji do różnicowania sytuacji na te, w których podmiotem zobowiązanym jest organ administracji i wydana decyzja administracyjna daje podstawę stronie do wyczerpania toku instancji oraz te, w których waloryzacji dokonuje inna osoba lub jednostka organizacyjna w formie czynności materialno- technicznej, bez prawa wniesienia od niej odwołania. Doszłoby w ten sposób do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. O., G. O., M. O. oraz D. O. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazali na oczywistą wadliwość skargi kasacyjnej z uwagi na nieprecyzyjne skonstruowanie jej podstawy. W ich ocenie niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 132 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż o roszczeniu o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym, co wynika z powyższej regulacji. Ustalenie odszkodowania następuje bowiem w formie decyzji administracyjnej, zaś waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy, celem gwarancji jednostce uprawnienia do obrony na drodze prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 132 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zapłata odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości winna nastąpić jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, a w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu – w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Ustawodawca zabezpieczył jednak interes majątkowy uprawnionych na wypadek niewypłacenia im w terminie ustalonego odszkodowania. Stosownie bowiem do regulacji zawartej w art. 132 ust. 3 ustawy wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, a waloryzacji winien dokonać organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Ustawodawca określił również w ustawie ( art. 5, art. 277 ) swoiste mechanizmy waloryzacyjne jakimi należy się kierować dokonując urealnienia wartości ustalonego już odszkodowania. Tym samym wyłączył możliwość dokonania waloryzacji w sposób wynikający z art. 3581 § 1 Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że waloryzacja wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji może być dokonana wyłącznie na zasadach wynikających z art. 132 ust. 3 ustawy, przy czym dokonanie waloryzacji jest niezależne od tego, czy podmiot zobowiązany pozostaje w zwłoce w zapłacie odszkodowania. Zgodzić się należy z wnoszącym skargę kasacyjną, że przepis art. 132 ust. 3 ustawy nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem za wywłaszczenie nieruchomości czy też zwrotem wywłaszczonej nieruchomości ( w tym zakresie ustawa przewiduje wydanie decyzji ). Jednakże brak określenia w ustawie wprost formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że tryb decyzyjny jest wyłączony. Jak słusznie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85 (OSNCA 1986 r. nr 10, poz. 158), o tym czy dany akt jest decyzją administracyjną nie przesądza jego nazwa czy też forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy. Niejednokrotnie zaś przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. przez użycie zwrotów: zezwala, stwierdza, przydziela ( por. uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99 – ONSA 2000 r. z. 2, poz. 54). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek ( uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98 – ONSA 1999 r. z 1, poz.3). W orzecznictwie podkreśla się również, że w sytuacji gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej ( wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84-OSPIKA 1986, nr 9-10, poz. 176). Za wyłączeniem decyzyjnego trybu orzekania w sprawach dotyczących waloryzacji odszkodowania nie ma zatem decydującego znaczenia fakt, że w przepisie art. 132 ust. 3 ustawy nie została jednoznacznie określona taka forma prawna działania podmiotu zobowiązanego do dokonania waloryzacji. Dla wyjaśnienia tej formy przede wszystkim ocenić należy charakter prawny żądania. Źródłem tego żądania jest akt administracyjny – decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. Skoro tak, to przyjąć trzeba, że żądanie waloryzacji ustalonego w decyzji odszkodowania nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawnego, stąd ewentualny spór co do wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który jest rozstrzygany na drodze administracyjnej ( por. uchwałe Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt III AZP 3/93-OSNCP 1993 r. nr 10, poz. 174). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z nieco odmienną argumentacją, jednakże prowadzącą do takiego samego wniosku, ocenił kwestię formy prawnej waloryzacji. Mianowicie Sąd uznał, że żądanie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ma charakter cywilnoprawny, jednakże z woli ustawodawcy o tym żądaniu orzeka się w drodze decyzji na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Taki sam pogląd zaprezentował WSA w Krakowie w innym wyroku z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1357/05 (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/08 oddalił skargę kasacyjną organu od tego orzeczenia). Zgodnie z tym co rozważono, dokonanie waloryzacji nie służy weryfikacji ustalonego już odszkodowania, lecz wyłącznie uaktualnieniu wartości tego odszkodowania przy zastosowaniu wskaźników waloryzacyjnych. W myśl art. 5 ustawy waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości zgłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", a do czasu ogłoszenia tych wskaźników – zgodnie z art. 227 ustawy – przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych. Podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, kierując się powyższymi wskaźnikami waloryzacyjnymi, dokonując waloryzacji w sposób autorytatywny określa wysokość odszkodowania. Tym samym jednostronnie i w sposób władczy konkretyzuje normę prawną, a w postępowaniu administracyjnym formą takiej konkretyzacji jest decyzja ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/08 –Lex nr 478286). Wbrew więc odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej dokonanie waloryzacji nie jest czynnością techniczną, obrachunkową, skoro dokonujący waloryzacji kształtuje sytuację prawną podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest potraktowanie samej wypłaty odszkodowania po dokonaniu waloryzacji jako czynności technicznej. Za przyjęciem poglądu, że dokonanie waloryzacji następuje w drodze decyzji nie stoi na przeszkodzie, że podmiotem zobowiązanym do dokonania waloryzacji jest tylko organ, ale również inna osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przepisy procedury administracyjnej normują postępowanie nie tylko przed organami administracji publicznej, ale również przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Takie właśnie rozwiązanie przewiduje art. 132 ust. 3 ustawy, który to przepis wyposaża – oprócz organu – inne osoby lub jednostki organizacyjne zobowiązane do zapłaty odszkodowania w kompetencję do załatwienia sprawy waloryzacji tego odszkodowania. Stanowisko o decyzyjnym trybie orzekania o waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości doznaje wsparcia, jeśli weźmie się pod uwagę względy natury systemowej. Instytucję waloryzacji ustalonej w decyzji opłaty adiacenckiej przewiduje również art. 148 ust. 3 ustawy. Jak zasadnie zwrócił uwagę WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 627/09 – http: orzeczenia.nsa.gov.pl odmowa uznania, że właściwą formą dokonania waloryzacji jest decyzja oznaczałaby, że waloryzacja publicznoprawnego świadczenia ( opłaty adiacenckiej ) należnego od strony byłaby modyfikowana w drodze czynności technicznej. Taka sytuacja rodziłaby pytanie o tryb ochrony prawnej strony, która podważałaby prawidłowość dokonanych przez organ obliczeń. Dodać trzeba, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych pogląd, że właściwą formą dokonywania waloryzacji odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy jest decyzja jest dominujący. Oprócz przywołanych już orzeczeń należy wskazać wyroki NSA z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1049/07, z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1040/07, a także wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 24 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 671/09, w Krakowie z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 34/09, w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 46/09 i w Gliwicach z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 627/09 ( publ. http: orzeczenia. nsa.gov.pl). Z tych wszystkich powodów skarga kasacyjna oparta wyłącznie o zarzut naruszenia wskazanych w niej norm materialnoprawnych okazała się nieusprawiedliwiona. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zająć stanowiska w odniesieniu do innych wyłaniających się w rozpoznawanej sprawie zagadnień. Zasygnalizować jedynie wypadnie, że dokonanie waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji możliwe jest wyłącznie na rzecz osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie z poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń wynika zaś, że żądanie waloryzacji odszkodowania, a następnie jego wypłaty zgłosiły osoby niebędące stronami postępowania zakończonego decyzją o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.