II SAB/Sz 107/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. M. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Wójta, w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] października 2019 r. W treści ww. wniosku zwrócił się o podanie następujących informacji: 1. przedstawienie protokołu lub zapisu przebiegu spotkania Wójta [...] z radnymi z dnia [...] października 2019 r. w innej, dowolnej formie; 2. wskazanie listy wszystkich obecnych na spotkaniu; 3. wskazanie przyczyny nieinformowania o takich spotkaniach społeczności tzn. zarówno o zamiarze ich odbycia jak i o fakcie, że się odbyło; 4. wskazanie ile tego typu spotkań odbyło się w obecnej kadencji; 5. przedstawienie protokołów z wszystkich spotkań jakie się w tej kadencji odbyły oraz wskazanie pełnych list uczestników. Zarzucił organowi gminy naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej zwanej "u.d.i.p.", przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. W związku z powyższym skarżący wniósł o: - zobowiązanie Wójta [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 11 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); - zobowiązanie Wójta [...] do przedstawienia regulaminu Gminy P. i regulaminu Rady Gminy P. jako dowodów w sprawie; - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał między innymi motywy złożenia wniosku wskazując, że w dniu [...] października 2019 r., w związku pozyskaniem informacji, iż doszło do kolejnego spotkania Wójta [...] z radnymi, złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w tej sprawie. W odpowiedzi na wniosek Wójt [...] odmówił udzielenia informacji twierdząc, że z uwagi na nieformalny charakter spotkań informacji o jakie został poproszony we wniosku nie posiada. Jednocześnie organ gminy w swej odpowiedzi z dnia [...] października 2019 r. wskazał, że spotkanie z radnymi nie miało charakteru towarzyskiego, a stricte formalny, gdyż dotyczyło tematyki zbliżającej się sesji. W ocenie wnioskodawcy, odmawiając udzielenia informacji Wójt [...] podważa zaufanie mieszkańców w intencje będące powodem takich spotkań i wobec tych organów samorządowych. Odnosząc się do stwierdzenia Wójta [...], że wielokrotnie spotyka się z radnymi w "różnych miejscach i okolicznościach", strona wskazała, że tak enigmatyczna odpowiedź może wzbudzić kolejne domysły, gdyż obserwując głosowania na sesjach oraz przebieg dyskusji można przypuszczać, iż sposób głosowania może być efektem spotkań nieformalnych, co może budzić bardzo uzasadnione i konkretne obawy do bezstronności radnych w chwili głosowania. W świetle powyższego skarżący uznał, że Wójt [...] mimo upływu 14 dni od złożenia wniosku nie udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nawet w najmniejszym fragmencie, a odpowiedź organu samorządowego ogranicza się do próby tłumaczenia dlaczego Wójt [...] tej odpowiedzi udzielić nie musi. Tłumaczenie to w ocenie strony, oparte jest na przeświadczeniu, że zwołując nieformalne spotkanie z radnymi Wójt [...] może samowolnie decydować o wyłączeniu jawności takiego spotkania. Wójt [...] w swej odpowiedzi nie wskazał podstawy prawnej do zwołania spotkań nieformalnych jako przewidzianych prawem form pracy rady Gminy i Wójta [...]. Nie wskazał również przepisu, na podstawie którego Wójt [...] był zobowiązany do wyłączenia jawności takich kolegialnych spotkań. Z przepisów prawa jasno wynika, że organy działają wyłącznie w granicach prawa, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Skarżący dodał, że w jego przeświadczeniu i z posiadanej wiedzy wynika, iż spotkanie nieformalne nie ma umocowania w żadnym przepisie prawa. Nadto regulamin gminy i regulamin rady gminy nie przewidują spotkań nieformalnych jako akceptowalnej formy pracy radnych, wójta, zastępcy wójta czy skarbnika. Z powyższego skarżący wywiódł, że powyższe działania stoją w kolizji z jedną z naczelnych zasad państwa prawa, a mianowicie z zasadą legalizmu zawartą w art. 6 k.p.a. W ocenie strony taka postawa organu władzy samorządowej to próba ustalenia wzorca polegającego na wypracowaniu wniosków i przygotowaniu wszystkiego do głosowania na sesji. W ten sposób Wójt [...] ma próbować zmarginalizować zarówno sesję rady, jak i posiedzenia komisji rady gminy po tym, jak w formie spotkań nieformalnych, istotne dla społeczności sprawy zostaną ustalone. Już to może budzić sprzeciw. Nie wolno jednak pomijać faktu, że być może na spotkaniach nieformalnych, bez świadków i bez śladu może dochodzić do manipulowania radnymi, poprzez wprowadzanie ich w błąd, zatajanie lub przeinaczanie faktów, aby uzyskać w głosowaniu zamierzony wynik. Powyższe zaś ma zdaniem strony, w świetle odpowiedzi Wójta [...], odbywać się poza kontrolą społeczności, przy cichej zgodzie radnych, którzy takie spotkania akceptują skoro w nich uczestniczą. Podsumowując, w ocenie skarżącego organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czym nie dochował 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 cyt. ustawy, a w swych działaniach zdaniem strony skupił się na próbie przekonania skarżącego, że Wójt [...] działa w oparciu o prawo do wyłączania jawności działalność organów gminy pod pretekstem organizowania spotkania nieformalnego czym naruszono art. 18 ust 1 u.d.i.p. W ten sposób w opinii skarżącego zostały naruszone również art. 61 Konstytucji, art. 6 k.p.a., art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 45.1. i § 18.2. statutu gminy. Odpowiadając na skargę, Wójt [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do treści skargi organ samorządowy wyjaśnił, że pismem z dnia [...] października 2019 r. udzielił odpowiedzi na pytania skarżącego, wskazując że spotkania Wójta [...] z radnymi, w tym spotkanie z dnia [...] października 2019 r. nie są protokołowane, ani też ich przebieg nie jest utrwalany w inny sposób. Nie jest też sporządzana lista obecności na ww. spotkaniach. Tym samym niemożliwe było przedstawienie skarżącemu żądanych dokumentów. Co więcej, urząd gminy nie prowadzi ewidencji ww. spotkań, a więc niemożliwe jest wskazanie, ile takowych miało miejsce. Jeśli chodzi o udzielenie odpowiedzi na pytanie o przyczynę nieinformowania społeczeństwa o spotkaniach, to w ocenie Wójta [...] udzielił on skarżącemu odpowiedzi w punkcie 3 pisma. Ponadto Wójt [...] wskazał, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: - przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 cyt. ustawy; - adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach wynikających z tej ustawy, zgodnie z brzmieniem jej art. 4 ust. 1 mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; - według art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Wójt [...] oświadczył, że nie posiada dokumentacji w postaci protokołów czy innych utrwaleń przebiegu nieformalnych spotkań z radnymi, list obecności, a także ewidencji spotkań stąd też niemożliwe było jej przekazanie skarżącemu. Organ wyjaśnił także, dlaczego nie posiada takiej dokumentacji (ze względu na nieformalny charakter spotkań). Wójt [...] przytoczył również stanowisku judykatury, z którego wynika, że organ nie może udzielić informacji, której nie posiada, a ponadto że jest o tym zobowiązany poinformować zainteresowanego, nie wydając jednak decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Odnośnie żądanej przez skarżącego dokumentacji Wójt [...] dodał, że organ administracji publicznej nie jest w żaden sposób zobowiązany do ich posiadania (w szczególności protokołów, nagrań czy list obecności, ani też ewidencji spotkań, która pozwoliłaby udzielić odpowiedzi na pytanie o ich liczbę). Realizacja ustawowego obowiązku dostępu do posiedzeń w gminie odbywa się bowiem w oparciu o przepisy art. 3 i 18 u.d.i.p., w związku z art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołaną powyżej regulacją, prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Ponadto działalność organów gminy jest jawna. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Wójt [...] stwierdził, że obowiązek transparentności jest przez gminę realizowany prawidłowo. Natomiast spotkania, których dotyczy zapytanie skarżącego, nie mają charakteru posiedzeń (sesji). Radni są zapraszani w sposób nieformalny, nie wymaga się w żadnym wypadku zachowania jakiegokolwiek kworum, spotkania nie są protokołowane, nagrywane, ani też nie sporządza się z ich przebiegu urzędowych notatek, mają charakter luźnej dyskusji. Dlatego też nie sposób przyjąć, że mają one charakter posiedzeń – obrad, których przebieg jest wysoce sformalizowany. Co więcej, nie ma podstaw, aby wyłączać możliwość odbywania się takich spotkań - idąc tokiem rozumowania skarżącego, także np. spotkanie opłatkowe Wójta [...] z radnymi nie powinno mieć miejsca. Wójt [...] zaprzeczył również, jakoby dochodziłoby podczas ww. spotkań do manipulowania radnymi czy wprowadzania ich w błąd. Z kolei zapytanie o przyczynę nieinformowania o takich spotkaniach społeczności lokalnej nie stanowi zdaniem organu zapytania o fakt, a jedynie o ocenę, co oznacza, że informacja ta nie ma waloru informacji publicznej. Niezależnie od powyższego Wójt [...] wskazał, że organ udzielił odpowiedzi na zapytanie skarżącego. Podsumowując, organ samorządowy dodał, że konsekwencją wniosku o oddalenie całej skargi jest niezasadność wniosku o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wykonywana jest przed sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 2 ustawy z Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325. - dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 i 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Stosownie zaś do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność wymienionych organów zobowiązuje dany organ do wydania stosownego aktu. Stwierdzić należy, że zobowiązanie takie może nastąpić wówczas, gdy przepisy prawa przewidują działanie danego organu w określonej formie, a organ pozostaje w zwłoce z wydaniem odpowiedniego aktu prawnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. zwrócił się do Wójta o udzielnie wskazanych w treści wniosku informacji w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t.: Dz. U z 2019 r., poz. 1764 - dalej "u.d.i.p."), co bezpośrednio implikuje przedmiot sprawy poddany kontroli Sądu. Wyjaśnić zatem należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie. Stosownie do przepisów tej ustawy skierowanie pisemnego wniosku o udzielenie informacji winno skutkować podjęciem przez podmiot zobowiązany jednej z następujących czynności: - udzieleniem informacji publicznej jako czynności o charakterze materialno-technicznym, - pisemnym zawiadomieniem strony, że wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) lub obowiązuje inny tryb udostępnienia informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), - wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w sprawie (art. 16 u.d.i.p.), - wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej przetworzonej ze względu na nie wykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, po uprzednim wezwaniu do przedstawienia, że przetworzenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Wójt jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej, bowiem jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z tym istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądania objęte wnioskiem skarżącego stanowią informację publiczną i czy organ z uwagi na jego odpowiedź zawartą w piśmie z dnia [...] października 2019 r., pozostaje w bezczynności. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p. Stosownie do art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podpojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16, wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, wyroki dostępne na: www. orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że żądana przez skarżącego informacja, o udostępnienie której wnosił w pkt 1, 2, 4 i 5 wniosku mieści się w zakresie przedmiotowym określonym w art. 6 u.d.i.p. Sąd stwierdził również, że właściwy organ w piśmie z dnia [...] października 2019 r. udzielił skarżącemu pełnej informacji. Natomiast okoliczność, że informacja publiczna udzielona przez zobowiązany do jej udzielenia podmiot nie satysfakcjonuje wnioskodawcę nie w każdym stanie faktycznym jest równoznaczna z jej nieudzielaniem. W realiach niniejszej sprawy wynikający z zestawienia (porównania) treści żądania zawartego we wniosku z treścią udzielonej odpowiedzi wynika jednoznacznie, że podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi takiej, jaką posiadał zatem wywiązał się z obowiązku wynikającego z cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej dotyczy informacji, jaką posiada. Wyobrażenie skarżącego co do tego, jak powinien postąpić organ w konkretnej sytuacji związanej z jego funkcjonowaniem stanowi polemikę z udzieloną informacją, zatem wykracza poza zakres przedmiotowy ustawy, na podstawie której złożony był wniosek o udzielne informacji publicznej. Wyjaśnić następnie należy, że zdaniem Sądu, zawarte w pkt 3 wniosku pytanie nie można uznać za mieszczące się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej określonym w art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Nie dotyczy ono bowiem sfery faktów, lecz posiadanej przez organ wiedzy. Pytanie o stan wiedzy nie może być uznane za dotyczące informacji publicznej. Oznacza to, że organ w ogóle nie miał obowiązku odpowiadania skarżącemu na tak postawione zapytanie lecz jedynie poinformować skarżącego, że pytanie nie dotyczy informacji publicznej. Udzielenie natomiast niesatysfakcjonującej skarżącego odpowiedzi w żadnym przypadku nie można uznać za pozostawanie organu w bezczynności. W tym stanie rzeczy, skoro zarzut bezczynności okazał się niezasadny, skargę należało oddalić - na podstawie art. 151 p.p.s.a.