III SA/Lu 453/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) WSA Anna Strzelec Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; II. przyznaje adwokatowi E. W. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...]zł ([...]), w tym [...] zł [...]) podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W dniu [...] sierpnia 2012 r. skarżąca M. D. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznanie pomocy materialnej na okres roku szkolnego 2012/2013 w formie stypendium szkolnego dla jej dzieci: P. D., P. D., R. D. oraz A. D.. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił M. D. przyznania świadczenia w formie stypendium szkolnego na okres od [...] września 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. dla wszystkich z dzieci (P. D., P. D., R. D. oraz A. D.). Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. (nr [...]) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na skutek wniesionej skargi wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. – oddalił skargę na powyższą decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło na wniosek skarżącej wznowienia postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją, zaś decyzją z dnia [...] maja 2014 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2014 r. Na skutek wniesionej skargi wyrokiem z dnia [...] stycznia 2015 r., wydanym w sprawie sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. – oddalił skargę na powyższą decyzję. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania m.in. "zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] października 2012 r. (...) w sprawie odmowy przyznania na jej wniosek stypendium szkolnego na okres od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] września 2013 r. dla synów: P. D., R. D., P. D. i A. D.". Natomiast w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżąca M. D. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 156 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2096 – dalej jako "k.p.a."). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło wszczęte postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. Organ w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że w wyroku z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. S. skargę na wskazaną decyzję strona podnosiła te same zarzuty co we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, dotyczące składu osobowego i dochodu rodziny, a rozpoznający skargę Sąd badał czy zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 90d ust. 1 i ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który określał przesłanki warunkujące nabycie prawa do stypendium szkolnego. Oddalając skargę Sąd ocenił, że nie budzi wątpliwości prawidłowość ustaleń dotyczących wysokości dochodu na osobę w rodzinie, jak również jej skład. W konsekwencji uznał, że decyzja odmawiająca przyznania stypendium szkolnego synom skarżącej (P. , P. , R. i A. D.) od dnia [...] września 2012 r. nie naruszyła prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że jeżeli decyzja lub postanowienie było przedmiotem skargi do sądu, to oddalenie przez sąd administracyjny skargi zamyka drogę administracyjną w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ oddalenie skargi oznacza, że podlegająca kontroli sądowej decyzja jest zgodna z powszechnie obowiązującym prawem i nie narusza zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Kolegium wskazało, że mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...], oddalający skargę od decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r., brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wobec powyższego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zasadnym było jego umorzenie. Skarżąca M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że podczas całego postępowania działała jako pełnomocnik pełnoletnich synów. Nie zgodziła się również z wyliczonym przez organ dochodem rodziny i zaliczeniem do niego zasiłku pielęgnacyjnego, dodatku mieszkaniowego oraz zasiłków rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) o wszczęciu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. (nr [...]) zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy była decyzja z dnia [...] lipca 2019 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło wszczęte na wniosek skarżącej M. D. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2012 r., odmawiającej przyznania świadczenia w formie stypendium szkolnego na okres od [...] września 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. dla jej synów: P. D., P. D., R. D. oraz A. D.. Kolegium argumentowało, że wobec prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. oddalającego skargę na powyższą decyzję, brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i w związku z tym zasadne było umorzenie wszczętego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przede wszystkim, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dlatego w przypadku żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym postepowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie, czy żądanie pochodzi od strony. Stroną jest zaś – zgodnie z art. 28 k.p.a. – każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla ustalenia, kto w konkretnym postępowaniu jest stroną, podstawowe znaczenie ma zatem kwestia istnienia interesu prawnego, przez który należy rozumieć występowanie związku między indywidualnymi prawami i obowiązkami określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Stroną jest więc podmiot, który swoje żądanie opiera na konkretnej normie prawa materialnego, stanowiącej podstawę interesu prawnego. Norma ta pozwala podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny domagać się ochrony przed jego naruszeniem i uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W sytuacji gdy organ uzna w ramach omawianych czynności, że podanie pochodzi od strony i zachodzą wszystkie pozostałe przesłanki dopuszczalności postępowania nieważnościowego (czyli nie ma prawnych przeszkód do jego prowadzenia), organ obowiązany jest to postępowanie wszcząć. Ustalenie natomiast, że podanie z żądaniem stwierdzenia nieważności zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, powinno prowadzić do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Według powyższego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z kolei w sytuacji, gdy przymiot strony podmiotu wnioskującego o unieważnienie decyzji budzi wątpliwości, bądź ustalenie tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, konieczne jest wszczęcie postępowania z wniosku tego podmiotu i dopiero w ramach tak uruchomionego postępowania, dokonanie analizy w tym zakresie. W przypadku stwierdzenia po podjęciu stosownych czynności procesowych, że w dacie wszczęcia postępowania wnioskodawca nie miał przymiotu strony, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W wyroku z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wskazał, że z przepisu art. 90d ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481, z późn. zm. – dalej jako "u.s.o.") wynika, że osobą uprawnioną do stypendium jest uczeń, a nie jego rodzice, którzy zgodnie z art. 90n ust. 1 pkt 1 ustawy, mogą złożyć wniosek o przyznanie świadczenia tylko wówczas, gdy uczeń jest małoletni. Wraz z osiągnięciem przez ucznia pełnoletności, jego rodzice tracą legitymację do wnioskowania o przyznanie świadczenia na rzecz ucznia oraz w jego imieniu. Po osiągnięciu pełnoletniości, o ile uczeń (słuchacz) nie jest ograniczony w zdolności do czynności prawnych, tylko on jest uprawniony do złożenia wniosku inicjującego stosowne postępowanie administracyjne. Rodzic ucznia może go reprezentować tylko na podstawie pełnomocnictwa. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy przypomnieć, że skarżąca wnosiła o przyznanie pomocy materialnej na okres roku szkolnego 2012/2013 w formie stypendium szkolnego dla synów: P. D., P. D., R. D. oraz A. D.. Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło skarżącej przyznania świadczenia dla wszystkich spośród tych dzieci. Istotne jest przy tym, że niemal od początku postępowania skarżąca występowała w sprawie jako pełnomocnik – na podstawie pełnomocnictw z dnia [...] sierpnia 2012 r. udzielonych jej przez pełnoletnich synów: P. D. oraz P. D.. W aktach sprawy (tom II, k. 6 i 7 akt adm.) znajdują się pełnomocnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r., którymi P. D. oraz P. D. ustanowili pełnomocnika w osobie matki M. D. do reprezentowania ich przed MOPS w P. w sprawach o charakterze socjalnym (stypendium szkolne, zasiłek szkolny) oraz podejmowania wszelkich czynności związanych z dysponowaniem przyznanymi im świadczeniami rodzinnymi, w szczególności poprzez odbiór świadczeń, zmianę formy ich płatności. Pełnomocnictwa te zostały udzielone na czas nieoznaczony. Stosownie do art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują rodzajów i zakresu pełnomocnictwa, stanowią jedynie, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania oraz kto może być pełnomocnikiem strony i w jakiej formie pełnomocnictwo to powinno być udzielone. Oznacza to, że pełnomocnik może podejmować za stronę wszystkie czynności procesowe, za wyjątkiem tych, którym przypisuje się charakter osobisty. Oznacza to również, że od woli strony zależy to, czy w postępowaniu ustanowi pełnomocnika i jaki zakres uprawnień określi w pełnomocnictwie. Uprawnienie pełnomocnika do reprezentowania mocodawcy dotyczy ponadto całej sprawy, nie wykluczając postępowania nadzwyczajnego. Postępowanie nadzwyczajne, mimo że jest postępowaniem odrębnym, jest kontynuacją postępowania zwyczajnego (zob. wyroki NSA: z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 509/15 i z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 271/11). Jeżeli z treści pełnomocnictwa nie wynika jakiekolwiek ograniczenie do poszczególnych etapów tego postępowania, pełnomocnik może złożyć również wniosek o stwierdzenie nieważności. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r., udzielone przez P. D. i P. D. matce M. D., bez wątpienia miały charakter ogólny i uprawniały skarżącą do reprezentowania ich przed MOPS w P. w niniejszej sprawie. Skarżąca była również upoważniona do złożenia wniosku w imieniu małoletniego A. D., bowiem działała w tym przypadku jako przedstawiciel ustawowy małoletniego będącego stroną postępowania o przyznanie stypendium oraz we własnym imieniu, jako wnioskodawca ubiegający się o przyznanie świadczenia swojemu małoletniemu dziecku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 960/13). W tej samej roli skarżąca występowała w postepowaniu zwyczajnym oraz wznowieniowym w przypadku R. D.. Należy jednak zauważyć, że z dniem [...] kwietnia 2015 r. R. D. stał się pełnoletni i z tym dniem skarżąca utraciła nie tylko legitymację do reprezentacji ucznia, jako przedstawiciel ustawowy, ale także własną legitymację wynikającą z art. 90n ust. 2 pkt 1 u.s.o. do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, a tym samym legitymację do bycia stroną postępowania o przyznanie świadczenia, w tym także w trybach nadzwyczajnych dotyczących tego postępowania. W aktach sprawy brak jest również pełnomocnictwa udzielonego skarżącej przez syna R. D. do reprezentowania go w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło powyższej okoliczności pomimo tego, że kwestia kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego była szczegółowo wyjaśniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznający skargę skarżącej od decyzji organu odmawiającej przyznania stypendium szkolnego na okres 2013-2014 roku dla P. D. i P. D. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 960/13). Powyższe uchybienie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] czerwca 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Jeżeli bowiem organ nie poczynił odpowiednich kroków w celu ustalenia legitymacji strony żądającej wszczęcia postępowania, to ma miejsce naruszenie przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę poczynione wyżej uwagi, dokona oceny charakteru, w jakim skarżąca występowała w niniejszej sprawie i w oparciu o wyniki tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie sprawy. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w przepisach art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18). Ich wysokość obejmuje wynagrodzeniu ustanowionego dla strony adwokata z urzędu.