VIII SA/Wa 577/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Przedmiotem skargi K. S. (dalej jako "wnioskodawca", "skarżący", "strona") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO") z [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] Wójt Gminy J. (dalej też jako "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O., polegającej na budowie hali do produkcji elementów betonowych oraz dwu silosów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], położonej w O., gm. J.. Strona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy podniosła, że analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby sprawy wskazuje, że w analizowanym obszarze, zabudową o funkcji dominującej jest zabudowa zagrodowa. Zarówno w najbliższym jak i dalszym otoczeniu działki nr [...] nie występuje zabudowa o innej funkcji. Zdaniem wnioskodawcy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"). W decyzji zawarto również warunki dotyczące zieleni, składowania odpadów, hałasu, wibracji i innych uciążliwości, które to warunki nie zostały spełnione. Obszar oddziaływania projektowanych obiektów wykracza, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poza teren działki przeznaczonej do zainwestowania. Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Kolegium, działając na podstawie art.157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "kpa") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniając decyzję, SKO wywiodło, że przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie jest wydanie decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Kolegium zaznaczyło, że organ rozstrzygając w trybie nieważnościowym nie rozstrzyga sprawy co do istoty (merytorycznie), nie prowadzi postępowania dowodowego, nie dokonuje ponownej oceny zebranego materiału dowodowego, jak to czyni w trybie zwykłym, ale przeprowadza weryfikację ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. W ramach postępowania nadzorczego nie ma zatem proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Przesłanką szczególnie rozważaną w okolicznościach niniejszej sprawy jak wyjaśniło SKO jest przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naruszenie prawa ma charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko bowiem rażące naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności. Kolegium po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że wniosek inwestora z 28 sierpnia 2013 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Do wniosku dołączone zostały kserokopie map bez skali, które nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem, co narusza art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak ten – w ocenie SKO - nie stanowił jednak przeszkody do rozpoznania sprawy. W aktach sprawy znajduje się analiza funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu (analiza urbanistyczna) stanowiąca załącznik do decyzji z [...] października 2013 r. Analiza ta wyznacza granice obszaru do analizy z każdej strony działek nr [...],[...] i [...], przy czym z trzech stron odległość ta jest prawidłowa, a od strony działki [...] odległość ta jest nieco mniejsza. Taki sposób wyznaczenia obszaru do analizy jest niezgodny z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Opracowana na potrzeby niniejszej sprawy analiza ustaleń takich nie zawiera, a w części dotyczącej funkcji terenu podano w sposób ogólny rodzaj zabudowy znajdującej się w wyznaczonym obszarze. Równocześnie podano, że na działce nr [...] znajduje się zabudowa przemysłowa – istniejąca betoniarnia, a działka [...] jest niezabudowana. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie analiza opracowana została w sposób bardzo ogólnikowy, jednakże braki te nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. W tym zakresie SKO powołało się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.10.2011 r., II OSK 1698/10 (dostępny w Bazie Orzeczeń NSA na www.orzeczenia.nsa.gw.pl) stwierdzający: "tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego." W konsekwencji zdaniem Kolegium braki analizy sporządzonej w przedmiotowej sprawie mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania strony w zwykłym trybie, lecz nie posiadając cechy "rażącego naruszenia prawa" nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ I instancji ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznał, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, bowiem na działce [...] istniał w dacie wydania decyzji - budynek betoniarni (zatem zabudowa przemysłowa). Skoro na działce inwestora istniała zabudowa przemysłowa, to realizacja nowego zamierzenia o tej samej funkcji jest kontynuacją tej funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium uznało, że z analizy wynika, iż poza działką inwestora brak jest zabudowy przemysłowej, niemniej jednak, biorąc pod uwagę dotychczasowe zainwestowanie działki [...], wypełniona została dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zatem możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. SKO podkreśliło także, że niewypełnienie przez inwestora nałożonych kwestionowaną decyzją warunków nie ma wpływu na jej ważność, a spełnienia tych warunków przez inwestora wnioskodawca może dochodzić w innym trybie. W konkluzji Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zaistniały również inne przesłanki o których mowa w art. 156 § 1 kpa które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji organu I instancji. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi mającej charakter opisowy wskazano, że inwestycja nie spełnia łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co narusza przepisy prawa, wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni jak również walorów architektonicznych i krajobrazowych. Autor skargi wskazał, że ww. przepis został przez SKO zinterpretowany tendencyjnie i wybiórczo. Przepis ten wymaga bowiem spełnienia łącznie spełnienia warunków – co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium pominęło w cytowanym przepisie wyraz "sąsiednia". Żadna zaś z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zachodzi więc oczywista sprzeczność pomiędzy analizą urbanistyczną, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja "nieusprawiedliwionego odstąpienia od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy", czyli sytuacja, którą, zgodnie z cytowanym przez SKO wyrokiem NSA z dnia 27.10.2011 r. sygn. akt II OSK 1698/10 można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. SKO stwierdza tymczasem, mijając się w oczywisty sposób z duchem tego orzeczenia i prawdą obiektywną, że takie wady nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. W skardze zwrócono także uwagę na zupełny brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do kwestii naruszenia innych kryteriów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, intensywności wykorzystania terenu, itd. Podsumowując swoje wywody skarżący stwierdził, że zamierzona inwestycja jest wprost sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego i otaczającej ją zabudowy pod względem architektonicznym. W ocenie skarżącego, SKO nie dokonało wszechstronnej analizy okoliczności sprawy na podstawie znajdującego się w aktach materiału dowodowego ani nie uzasadniło należycie, zgodnie z wymogami przepisów Kpa, stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji, przez co dopuściło się rażącego naruszenia norm prawa procesowego – art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z [...] maja 2019 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z [...] października 2013 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez [...] Sp. z o.o. w siedzibą w O., polegającej na budowie hali do produkcji elementów betonowych oraz dwu silosów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], położonej w O., gm. J.. Postępowanie zakończone tym orzeczeniem zostało wywołane wnioskiem skarżącego i miało na celu stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z [...] października 2013 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Rozpoznające wniosek Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz weryfikacja decyzji pod kątem ściśle określonych wad, o charakterze kwalifikowanym, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Zgłaszając żądanie wszczęcia takiego postępowania strona powinna podać nie tylko, która z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w jej przekonaniu wystąpiła w danej sprawie, ale też wskazać okoliczności przemawiające za wystąpieniem tej przesłanki. Stwierdzenie nieważności decyzji przez organ ma skutek ex tunc, co oznacza, że ciężka wadliwość decyzji obarczała ją już w dacie jej podjęcia. Jest ono wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uregulowanej w art. 16 kpa, która stanowi gwarancję pewności i stabilności obrotu prawnego. Dlatego też należy ostrożnie korzystać z instytucji prawnych pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznych, a wszelkie wątpliwości rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym. W piśmiennictwie podkreśla się, że wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Wady te tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to jednak wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 15 wydanie, C.H.Beck, str. 852). Wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa dotknięta jest decyzja wydana z rażącym naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki, oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki wywołane decyzją. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że konieczne staje się jej usunięcie z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie Kolegium analizując przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zauważyło, że analiza opracowana została w sposób bardzo ogólnikowy, jednakże braki te nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Braki analizy sporządzonej w przedmiotowej sprawie mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania strony w zwykłym trybie, a nie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, z powodu rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu jest to stanowisko słuszne. Dlatego też należy uznać, że braki przedmiotowej analizy nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Jak bowiem wskazano już wyżej, za rażące naruszenie prawa nie można uznać każdego, nawet oczywistego, naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem jedynie takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Zasadniczym i kluczowym argumentem podnoszonym przez skarżącego, była nieprawidłowo przeprowadzona analiza kontynuacji funkcji. Jak wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), obszar analizowany powinien być wyznaczony z każdej strony działki. Natomiast analiza tekstowa powinna wskazywać numery działek wchodzących w obszar analizy, określać które działki są zabudowane, jakiego rodzaju zabudową, o jakich cechach i parametrach. W przedmiotowej sprawie organ I instancji rozpoznający wniosek o warunki zabudowy uznał, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, bowiem na działce [...] istniał – w dacie wydania decyzji budynek betoniarni (zabudowa przemysłowa).Skoro zaś na działce inwestora istniała zabudowa przemysłowa, to realizacja nowego zamierzenia o tej samej funkcji jest kontynuacją tej funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna opierać się na założeniu, że normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności (wyrok NSA z 31 maja 2019 r., sygn. II OSK 1821/17, LEX nr 2700469). Celem wynikającym z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 ww. ustawy jest uwzględnienie prawa do zagospodarowania terenu zurbanizowanego wywodzonego z prawa własności. Ochrona prawna tej wartości uzasadnia odejście od rygorystycznej wykładni przepisów powoływanej ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznaje, że konieczną przesłanką wydania decyzji pozytywnie załatwiającej sprawę o ustalenie warunków zabudowy jest spełnienie warunku (zasady) kontynuacji określonych funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu przez nową lub modyfikowaną zabudowę względem co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Podstawą do przeprowadzenia oceny spełnienia zasady kontynuacji sposobu zagospodarowania i zabudowy jest natomiast uprzednie sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analizy urbanistyczno-architektonicznej). Bez sporządzenia formalnie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej – niezależnie od oceny jej warstwy merytorycznej – nie można twierdzić, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy został spełniony, nawet jeśli istniejący faktycznie w terenie stan zagospodarowania i zabudowy może zostać uznany następczo za pozwalający na zachowanie zasady kontynuacji. Nieodzownym warunkiem skutecznej prawnie oceny w przedmiocie zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa jest sporządzenie co najmniej formalnie prawidłowej analizy. Brak analizy urbanistyczno-architektonicznej zawierającej ocenę warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powoływanej ustawy oraz część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), z uwzględnieniem elementów, o których mowa w § 3 ust. 2 oraz § 4-8 ww. rozporządzenia, nie jest zwykłym brakiem w zakresie materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, lecz – co do zasady oraz z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy – przesądza o oczywistym i istotnym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim organ orzekający w sprawie dokonał zastosowania tego przepisu. Nie jest bowiem możliwa i dopuszczalna ocena realizacji zasady kontynuacji sposobu zagospodarowania i zabudowy bez formalnie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy, dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. W niniejszej sprawie nie można tracić z pola widzenia, że przedmiotem ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu jest budowa hali do produkcji elementów betonowych oraz dwu silosów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości inwestora. Nieruchomość objęta wnioskiem stanowi zaś tereny przemysłowe. Planowana inwestycja realizowana będzie w ramach istniejącej już zabudowy – oraz stanowi kontynuację funkcji istniejącej na działce objętej wnioskiem. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach analizowanego obszaru w części południowo zachodniej działki zabudowane są zabudową zagrodową zabudowaną budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi, garażowymi. Pozostałe działki na terenie objętym analizą nie są zabudowane. Z decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizy funkcji, zaś przedmiotowy teren inwestycyjny znajduje się na pograniczu strefy przemysłowej i gruntów rolnych i nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja to z praktycznego punktu widzenia obiekty w jakimś stopniu powiązane z istniejącymi. Ich realizacja jest dopuszczalna, gdyż nie zachodzi tu oczywista sprzeczność z dotychczasową funkcją występującą na terenie analizowanym oraz na terenie działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Skoro bowiem zasadniczą ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki przy jednoczesnym wykazaniu, że nie zachodzą określone w art. 61 ust. 2 do 4 ww. ustawy przesłanki odstąpienia od stosowania zasady dobrego sąsiedztwa, daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić, a jednocześnie nie zachodziły okoliczności z art. 61 ust. 2 do 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zgodzić się z wykładnią zaprezentowaną przez skarżącego, że przez działkę sąsiednią zawsze należy tylko rozumieć działkę leżącą obok działki która ma być zainwestowana. Należy zauważyć, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy mogą być uwzględniane parametry zabudowy istniejącej na działce objętej wnioskiem. Wzajemny stosunek pojęć, "działki sąsiedniej" i "obszaru analizowanego" był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 17/08 (wyrok z 20 lipca 2010 r., Dz.U nr 137, poz. 926). W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w definicji "obszar analizowany" zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, w przypadku braku planu miejscowego brak jest bezpośredniego nawiązania do pojęcia działki sąsiedniej. Trybunał stwierdził, że interpretacja przepisów ww. rozporządzenia w świetle art. 61 ustawy prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie. Inwestycja polegająca na rozbudowie obiektu budowlanego powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiadujących, a także w pewnych okolicznościach powinna nawiązywać do istniejącej już zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2019 r., II OSK 3061/18). Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy nie oznacza tożsamości, lecz możliwie jest uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zatem gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dającej się z nią pogodzić i nie koliduje z nią należy uznać, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Konkludując, w ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. ustalającej warunki zabudowy nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś w takiej sytuacji sąd administracyjny może uchylić decyzję organu. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.