II SA/Wr 531/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu W. I. od decyzji Samorządowego Kolegiom Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z terenu nieruchomości oddala sprzeciw. Decyzją z [...].06.2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (także jako "SKO" lub "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania W. I. uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z [...].01.2019 r., nr [...] w sprawie nakazania usunięcia odpadów, składowanych w obrębie działki nr [...], położonej w miejscowości [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Przywołaną wyżej decyzją z [...].01.2019 r. Wójt Gminy [...], po uzyskaniu informacji świadczących o składowaniu odpadów na nieruchomości położonej w miejscowości [...], stanowiącej działkę nr [...], oraz przeprowadzeniu w dniu [...].08.2018 r. czynności oględzin działki i ustaleniu niewłaściwego składowania lub magazynowania odpadów o kodach: 17 05 04, 17 01 01, 17 01 02, 17 02 03, 17 03 01, nałożył na właściciela opisanej nieruchomości i posiadacza odpadów – W. I. obowiązek usunięcie odpadów usypanych i rozplantowanych na części działki gruntu nr [...], ustalając termin i sposób wykonania tej czynności. Organ I instancji wyjaśnił w motywach decyzji, że podstawy do nałożenia takiego obowiązku wynikają z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992). W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że W. I. nie posiadał i nie uzyskał żadnego zezwolenia na magazynowanie jakichkolwiek odpadów na działce nr [...]. Potwierdził on przy tym, że odpady zostały przewiezione na jego prośbę miejsca przebudowy dróg celem wyrównania powierzchni. Biorąc zatem pod uwagę, że W. I. nie miał prawa magazynować jakichkolwiek odpadów na działce nr [...], tym bardziej, że nieruchomość stanowi grunt rolny klasy IV i V, Wójt Gminy [...] uznał, że w tak ustalonym stanie faktycznym zaistniały podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Odwołanie do tej decyzji wniósł W. I. Zarzucił on organowi I instancji prowadzenie w sposób stronniczy postępowania. Podjęcie końcowego rozstrzygnięcie bez sprawdzenia tego, czy nałożony obowiązek został wykonany. Zauważył także, że decyzję oparto na niepełnym materiale dowodowym, bez dokonania obmiaru powierzchni, na której złożono odpady. Ponadto zarzucił, że w wydanej decyzji nie określono, w jaki sposób teren, na którym złożono odpady, ma być doprowadzony do stanu poprzedniego. Podał również, że rozpatrujący sprawę organ I instancji zignorował jego wniosek o ponowne przeprowadzenie oględzin miejsca składowania odpadów. Po przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy do Kolegium, pismem z [...].03.2019 r. organ odwoławczy zwrócił się do Wójta Gminy [...] o podanie okoliczności, na których podstawie przyjęto w wydanej decyzji, że nakazem usunięcia należało objąć również odpady z tworzyw sztucznych o kodzie 17 02 03. W tym zakresie Kolegium wskazało na treść protokołu z oględzin nieruchomości z [...].08.2018 r., z którego nie wynika aby tego rodzaju odpady znajdowały się na części działki. W udzielonej odpowiedzi z [...].04.2019 r. Zastępca Wójta Gminy [...] wyjaśnił, że taki skład odpadów zmagazynowanych na działce nr [...] stwierdzono w trakcie oględzin (bez udziału właściciela) w dniu [...].07.2018 r. Ponadto takie ustalenia znajdują potwierdzenie w piśmie [...] Zespołu Parków Krajobrazowych z [...].07.2018 r. oraz załączonej do niego dokumentacji fotograficznej. Wyjaśniono również, że oględziny przeprowadzone z udziałem właściciela w dniu [...].08.2018 r., miały już miejsce, gdy nasyp został rozplantowany i wyrównany przez właściciela. Wówczas część odpadów przysypano gruzem w celu ich ukrycia. Według organu I instancji odpady o kodzie 17 02 03 znajdują się w istniejącym nasypie. Mając na względzie informacje zawarte w udzielonej odpowiedzi, pismem z [...].04.2019 r. organ odwoławczy zlecił Wójtowi Gminy [...] przeprowadzenie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., przeprowadzenie dodatkowego postępowania uzupełniającego, w ramach którego organ ten został zobowiązany do: 1) odebrania od odwołującej się strony pisemnego oświadczenia odnośnie tego, czy w składzie odpadów, rozplantowanych na części działki nr [...], znalazły się odpady z tworzyw sztucznych (o symbolu 17 02 03), a jeżeli nie, w jaki sposób zostały przez wymienionego rozdysponowane; 2) przeprowadzenia ponownych oględzin miejsca składowania odpadów, połączonych z dokonaniem odkrywki, umożliwiającej sprawdzenie tego, czy w składzie rozplantowanych odpadów znajdują się również odpady z tworzyw sztucznych. W odpowiedzi z [...].05.2019 r. Zastępcy Wójta Gminy [...] poinformował, że W. I. nie wyraził zgody na przeprowadzenie czynności powtórnych oględzin, na należącej do niego działce nr [...], z tego względu organ zawnioskował o odstąpienie od wykonania tej czynności dowodowej, zauważając równocześnie, że nie jest możliwe dotrzymanie terminu określonego przez Kolegium, a także wskazując na ustalenia podjęte już po dokonaniu oględzin, które były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Do tej odpowiedzi załączono pismo W. I. z [...].05.2019 r., z którego wynika, że wymieniony nie wyraził zgody na przeprowadzenie czynności powtórnych oględzin, na należącej do niego działce nr [...]. Opisaną na wstępie decyzją z [...].06.2019 r. SKO w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO oceniło bowiem decyzję pierwszoinstancyjną jako przedwczesną i wydaną w warunkach istotnych braków dowodowych. Wskazało w szczególności na brak określania w sentencji decyzji, jakie konkretne odpady zobowiązany jest usunąć jej adresat z terenu nieruchomości. Zauważając, że taki brak mógłby zostać usunięty w ramach przysługujących Kolegium kompetencji do odpowiedniej reformacji wydanej w niższej instancji decyzji, tym niemniej przeszkodą były w tym zakresie braki w sferze dowodowej, które nie zostały usunięte w ramach zleconych organowi I instancji czynności uzupełniających. Kolegium stwierdziło, że z materiałów sprawy wynika, że wydana w niższej instancji decyzja administracyjna oparta została na ustaleniach faktycznych, dokonanych w trakcie oględzin miejsca składowania odpadów, przeprowadzonych w dniu [...].08.2018 r. Z treści sporządzonego z tych oględzin protokołu wynika, że w miejscu tym ujawniono składowanie "ziemi z domieszką kamieni, gruzu betonowego, gruzu ceglanego, destruktu asfaltowego oraz karczy drzew". Natomiast ze spisu, poprzedzającego sentencję decyzji, wynika, że w składzie odpadów, sugerowanych do usunięcia, miały się także znajdować odpady z tworzyw sztucznych - o kodzie 17 02 03. W celu usunięcia wątpliwości co do faktu złożenia tych odpadów Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenie ponownych oględzin tego miejsca, połączonych z wykonaniem stosownej odkrywki. Czynność ta nie została przez organ I instancji przeprowadzona, natomiast z pisma W. I. z [...].05.2019 r. wynika, że uchylił się on faktycznie od odpowiedzi na pytanie, czy odpady te w obrębie działki nr [...] są złożone. Konkludując organ odwoławczy uznał, że kasacja zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest uzasadniona ze względu na braki w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, które dotyczą rodzaju odpadów, które magazynowane są w obrębie części działki nr [...]. Od powyższej decyzji sprzeciw wniósł W. I., zarzucając Kolegium, że skierowany pod jego adresem nakaz usunięcia odpadów jest motywowany politycznie, a w toku przeprowadzonego postępowania nie wykazano, że jest on uprawniony. Zauważył także, że postępowanie w sprawie prowadzone jest opieszale i ze swej strony nie zamierza ponosić kosztów przyszłych oględzin miejsca, w którym odpady zostały złożone. Zaznaczył, że nie sprzeciwia się tej czynności, lecz wnosi o wstrzymanie jej do czasu określenia jego odpowiedzialności za zaistniały stan rzeczy. Wskazał także, że podtrzymuje również pozostałe zarzuty, skierowane przeciwko wydanej w sprawie decyzji, zawarte w dotychczasowych pismach, sporządzonych przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w [...] wniosło o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W orzecznictwie wskazuje się także, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a. należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. W konsekwencji także art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. NSA w wyroku z 13.02.2019 r. II OSK 132/19 oraz z 26.11.2019 r. II OSK 3311/19 CBOSA) Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji, przy uwzględnieniu powyższych kryteriów, Sąd uznał że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, powinno być poprzedzone kompleksowym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego. Podstawą faktyczną zastosowania tego przepisu winno być ustalenie, że na terenie nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów znajdują się odpady. W rozpoznawanej sprawie podstawę uzasadniającą uchylenie decyzji organu I instancji stanowiły istniejące w sprawie istotne wątpliwości dotyczące zebranego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium uznało, że jest on niewystarczający do przesądzenia o wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności odnoszących się do obowiązku usunięcia odpadów z tworzyw sztucznych. Z uwagi na ten fakt, w skierowanym do organu I instancji zleceniu z [...].04.2019 r., Kolegium nakazało przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w postaci przeprowadzenia oględzin nieruchomości połączonych z odkrywką. Przeprowadzenie takiej czynności dowodowej było tym bardziej uzasadnione, jeśli się uwzględni okoliczność, że fakt zmagazynowania odpadów z tworzyw sztucznych ustalono podczas czynności przeprowadzonych na działce nr [...] w dniu [...].07.2018 r. Do tych ustaleń doszło wówczas bez udziału właściciela działki. Zlecone w trybie art. 136 § 1 k.p.a. czynności dowodowe nie zostały przez organ I instancji wykonane. W tej sytuacji rozpatrując odwołanie Kolegium prawidłowo orzekło o uchyleniu wydanej w niższej instancji decyzji i przekazaniu organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy. Podjęcie bowiem samodzielnych czynności oględzin nieruchomości połączonych z odkrywką przekracza bowiem kompetencje i możliwości organu odwoławczego przewidziane w art. 136 § 1 k.p.a. W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym przeprowadzenie takich czynności dowodowych przez organ odwoławczy wykracza poza kryterium prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego. Ponadto kompetencja organu odwoławczego do uzupełnienia materiału dowodowego ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych. Nadto oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W takich okolicznościach sprawy Kolegium zasadnie wytknęło organowi I instancji brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dopiero w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie możliwe ustalenie dokładnego składu odpadów zmagazynowanych na działce nr [...] i tym samym przesądzenie, czy w tej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 26 ustawy o odpadach. Wobec wskazanych naruszeń o charakterze procesowym decyzja organu I instancji nie odpowiadała faktom i prawu, dlatego prawidłowym było jej uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z przekazaniem w tej części sprawy do ponownego rozpatrzenia. Znaczące w sprawie jest również to, że prawidłowość zaskarżonego sprzeciwem rozstrzygnięcia, potwierdza sam skarżący, chociażby biorąc pod uwagę okoliczności podnoszone przez niego w piśmie z [...].05.2019 r. Biorąc natomiast pod uwagę obawy skarżącego dotyczące sposobu procedowania w sprawie przez organ I instancji, przyjdzie zauważyć, że na obecnym etapie postępowania, Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W toku dalszego postępowania skarżący będą miały możliwość wyrażenia swojego stanowiska w sprawie, a organ I instancji zobowiązany będzie ustosunkować się do podniesionych zarzutów w treści rozstrzygnięcia. Ponadto Kolegium w treści zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśniło zasady ponoszenia kosztów oględzin, wskazując na obowiązek ich ponoszenia - w sprawie wszczętej z urzędu - przez organ administracji a nie przez stronę postępowania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.