II SA/Po 639/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej; oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, po rozpatrzeniu odwołania D. C., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. D. C. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] o podanie ilości korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy wysłał w czerwcu 2017 r. w imieniu osadzonych osób i ilości korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy wysłał we własnych sprawach w czerwcu 2017 r. Ponadto, skarżący prosił o udzielnie informacji, w jaki sposób zostały ustalone informacje o które wnioskowano (k. 2 akt administracyjnych). Powyższy wniosek D. C. złożył w Sądzie Rejonowym w [...]. Prezes Sądu przekazał go zwrotnie właściwemu organowi, będącemu jego adresatem (Dyrektorowi Aresztu Śledczego – k. 1 akt administracyjnych). W dniu [...] marca 2019 r. referent w Areszcie Śledczym sporządził notatkę służbową, w której wskazał, że sekretariat jednostki nie posiada gotowego zbioru danych żądanych przez D. C. (tzn. o ilości korespondencji z podziałem na korespondencję w imieniu osadzonych osób i korespondencję we własnych sprawach Aresztu Śledczego – uw. Sądu). W notatce zaznaczono, że aby wytworzyć taką informację niezbędne byłoby przeanalizowanie każdej zapisanej w określonym okresie czasu w dzienniku korespondencji pozycji i odpowiednie jej zakwalifikowanie, a więc wytworzenie nowych zestawień i dokonanie obliczeń (k. 3 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] marca 2019 r., [...] Dyrektor Aresztu Śledczego, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej "u.d.i.p."), wezwał D. C. do wykazania, że uzyskanie informacji, o którą wnioskuje, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wyjaśnił zarazem, że jest to informacja publiczna przetworzona, a warunkiem udostępnienia takiej jest właśnie wykazanie istotności udostępnienia dla interesu publicznego (k. 4 akt administracyjnych). W odpowiedzi D. C. stwierdził, że jego zdaniem żądana przez niego informacja ma charakter prosty. Zażądał wobec tego jej udostępnienia (k. 5 akt administracyjnych). Wskazaną na wstępnie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Dyrektor Aresztu Śledczego, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), odmówił D. C. udostępnienia wnioskowanej informacji (k. 8-10 akt administracyjnych). W ocenie organu, w sprawie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, gdyż spośród ogółu korespondencji odnotowywanej w dziennikach korespondencji należy wybrać wyłącznie korespondencję urzędową wychodzącą w imieniu osadzonych oraz wysyłaną w sprawach jednostki penitencjarnej. Wymaga to przeanalizowania każdej zapisanej we wnioskowanym okresie w dziennikach korespondencji pozycji i odpowiedniego jej zakwalifikowania, wytworzenia nowych zestawień i dokonania obliczeń. Dyrektor Aresztu Śledczego uznał, że przygotowanie tak obszernej informacji wymagałoby od pracowników organu znacznego nakładu pracy oraz podjęcia dodatkowego działania intelektualnego. W związku z powyższym w dniu [...] marca 2019 r. wezwano skarżącego do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji. W odpowiedzi na ww. wezwanie pismem z dnia [...] marca 2019 r. skarżący stwierdził, że w jego ocenie żądana informacja publiczna stanowi informację prostą. Organ wskazał, że po dokonaniu analizy całokształtu postępowania stwierdzono, że wnioskowana informacja stanowi bezsprzecznie informację publiczną przetworzoną, zatem w myśl przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzyskanie jej możliwe jest w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Takiego interesu skarżący nie wykazał. D. C. pismem z dnia [...] maja 2019 r. wniósł odwołanie (zatytułowane "skargą") (k. 13 akt administracyjnych) Przekazując odwołanie Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej Dyrektor Aresztu Śledczego jeszcze raz podkreślił, że zadośćuczynienie wnioskowi D. C. wymagałoby przetworzenia posiadanych przez Areszt danych. Konieczne byłoby bowiem, aby spośród ogółu korespondencji odnotowanej w dziennikach korespondencji wybrać wyłącznie korespondencję urzędową wychodzącą w imieniu osadzonych oraz korespondencję urzędową wysyłaną w sprawach jednostki penitencjarnej. Wymaga to analizy każdej zapisanej we wnioskowanych okresie pozycji, odpowiedniego jej zakwalifikowania i wytworzenia nowych zestawień i dokonania obliczeń (k. 17 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że stanowisko Dyrektora Aresztu Śledczego słuszne i uzasadnione. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem organu, taka sytuacja występuje w sprawie. W chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała - warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych – wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na tok realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Podkreślenia wymaga, że przygotowanie wnioskowanej informacji wiązałoby się z koniecznością przygotowania nowej informacji poprzedzonej, przeanalizowaniem istniejącej dokumentacji i wymagałoby od administracji jednostki znacznego nakładu pracy. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, ocena charakteru wnioskowanej informacji dokonana przez Dyrektora Aresztu Śledczego jest prawidłowa i zgodna z prawem. Skarżący nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Przeprowadzona przez organ odwoławczy ocena również nie doprowadziła do wniosku, że odwołujący ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. Skarżący, pismem z dnia [...] lipca 2019 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wskazując, że wnioskowana informacja jest informacją prostą do ustalenia na podstawie rejestrów, które Areszt Śledczy posiada i prowadzi (k. 3 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 5-6 akt sądowych) W trakcie rozprawy w dniu [...] stycznia 2010 r. stawił się pełnomocnik ustanowiony dla skarżącego na zasadzie prawa pomocy, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że nie zostało wykazane przez organ w toku postępowania, że informacja żądana przez D. C. jest informacja przetworzoną. Pełnomocnik organu (wypowiadając się w kontekście zaistniałego sporu dotyczącego możliwości technicznych wyłuszczenia ze zbioru korespondencji tej dotyczącej osadzonych i dotyczącej samego Aresztu – uw. Sądu) pokreśliła z kolei, że Areszt Śledczy w [...] jest stosunkowo dużą jednostką, gdzie znajduje się około 300 osadzonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy skarżącemu dostępu do informacji publicznej w zakresie: wskazania ilości sztuk korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy w [...] wysłał w czerwcu 2017 r. w imieniu osadzonych oraz ilości sztuk korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy wysłał we własnych sprawach w czerwcu 2017 r., a ponadto podania podstawy, na jakiej zostały ustalone te informacje. D. C. żądanej informacji nie udzielono, gdyż uznano, że nie wykazał on, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, proces powstawania informacji publicznej skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań. Z tego powodu ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W istocie zatem przetworzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polega na stworzeniu nowej informacji z już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., I OSK 1920/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy uznały, że żądana przez D. C. informacja ma charakter informacji przetworzonej. Ustalenie to znalazło także odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, gdzie organ wskazał, że w chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała – warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych – wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Zdaniem Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej udostępnienie skarżącemu informacji o ilości sztuk korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy w [...] wysłał w czerwcu 2017 r. w imieniu osadzonych oraz ilości sztuk korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy wysłał we własnych sprawach w czerwcu 2017 r. wiązałoby się z koniecznością przygotowania nowej informacji poprzedzonej przeanalizowaniem istniejącej dokumentacji wymagałoby od administracji jednostki znacznego nakładu pracy. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym i technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, ocena charakteru wnioskowanej informacji dokonana przez organ pierwszej instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie podkreśla się, że wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15, 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 oraz z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się też, że jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] z dnia [...] marca 2017 r., II SA/Kr [...] oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na realia sprawy wskazać należy, że wniosek D. C. o informację o ilości korespondencji wysyłanej przez jednostkę z podziałem na jej kategorie, stanowił niewątpliwie informację przetworzoną. Są to bowiem informacje publiczne opracowane przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, a więc jest to informacja, która musiałaby zostać przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. W tym miejscu warto także wskazać, że jakkolwiek organy obu instancji nie opisywały szeroko formy, w jakiej utrwalona jest w Areszcie Śledczym w [...] korespondencja urzędowa, to jednak w aktach zawarto nie budzące wątpliwości wyjaśnienia dotyczące braku technicznej możliwości łatwego wyodrębnienia danych sumarycznych o korespondencji wychodzącej dotyczącej osadzonych i korespondencji urzędowej dotyczącej działalności samego Aresztu Śledczego. Na k. 3 akt administracyjnych znajduje się notatka służbowa z dnia [...] marca 2019 r. przygotowana przez referenda Aresztu Śledczego. Tenże jednoznacznie podkreśla, że sekretariat jednostki, jaką jest Areszt Śledczy, nie posiada gotowego zbioru danych, który pozwala wyodrębnić dane, o których udostępnienie ubiega się D. C.. Referent jednoznacznie podkreślił, że do tego niezbędne byłoby przeanalizowanie każdej pozycji zapisanej w określonym okresie czasu w dzienniku korespondencji, odpowiednie jej zakwalifikowanie (do korespondencji osadzonych lub korespondencji własnej Aresztu Śledczego – uw. Sądu), wytworzenie nowych zestawień i wreszcie dokonanie obliczeń. Czynności te pokrótce opisał w swej decyzji Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] (zob. k. 9 akt administracyjnych), jak też zostały one zrelacjonowane w piśmie z dnia [...] maja 2019 r., [...] przekazującym odwołanie (k. 17 akt administracyjnych). W tym miejscu Sąd nadmienia na marginesie – co jest mu wiadomym z urzędu – że D. C. nie wystąpił o udostępnienie danych o korespondencji Aresztu Śledczego w [...] tyko za czerwiec 2019 r. (czego dotyczy niniejsza sprawa), ale analogicznych danych żądał w kolejnych wnioskach za inne miesiące (por. sprawy II SA/Po [...], czy II SA/Po [...]). Skarżący, mimo pouczenia go przez organ w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., że dla udostępnienia informacji przetworzonej wymagane jest by było to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie podjął się wyjaśnienia podstaw swojego wniosku. Organ wskazał więc, że żądana informacja nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, a skarżący nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Należy więc wskazać, że dopiero zaistnienie przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia działań zmierzających do przygotowania przez podmiot zobowiązany informacji publicznej przetworzonej. Z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wynika wprost obowiązek wykazania interesu publicznego przez osobę występującą o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jednak konieczność istnienia takiego interesu publicznego o charakterze szczególnie istotnym jest niezbędna, aby zaistniały przesłanki do udostępnienia informacji przetworzonej. Bez wątpienia wnioskodawca wnosząc o informację, która ma charakter informacji przetworzonej, powinien wykazać rzeczony interes. Wnioskodawca może nie być świadomy, że informacje, których żąda, mają charakter przetworzony, co modyfikuje zasady dostępu do nich, zatem niezbędnym jest, aby organ wystąpił do wnioskodawcy o wykazanie tego interesu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., I OSK 658/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] w sposób prawidłowy pouczył skarżącego o tym co powinien uczynić by uzyskać żądaną informację. Skarżący nie wykazał, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ograniczając się do stwierdzenia, że wnioskowana informacja jest informacją prostą. Organ natomiast, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę nie ma podstaw by przyjąć, że żądana informacja mogła wypełniać przesłanki jej udostępnienia z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wobec powyższego wniesiona skarga podlega oddaleniu zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).