VIII SA/Wa 897/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania dotacji celowej na wymianę źródła ciepła oddala skargę. Uchwałą z [...] października 2019 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej także jako: "organ nadzoru", "RIO"), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561 ze zm.; dalej: "u.r.i.o."), stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] kwietnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania dotacji celowej na wymianę źródła ciepła w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza na terenie Gminy K. z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 403 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.; dalej: "P.o.ś."), art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz. U. 2018r., poz. 362 ze zm.; dalej: "u.p.p.p."), art. 43 i art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.; dalej: "u.f.p."). W uzasadnieniu powyższej uchwały organ nadzoru wyjaśnił, że podstawę prawną przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w K. stanowiły przepisy art. art. 403 ust. 4- 6 P.o.ś. oraz, że w regulaminie (stanowiącym załącznik nr 1 do ww. uchwały) Rada określiła zasady udzielania dotacji celowych na wymianę źródła ciepła w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza na terenie Gminy K.. Określając ogólne warunki ubiegania się o dotacje w § 3 ust. 1 Regulaminu Rada uchwaliła, że: " Wnioskodawcą Programu są osoby fizyczne będące właścicielami / współwłaścicielami budynków". Zdaniem organu nadzoru stanowi to zawężenie kręgu podmiotów mogących otrzymać dotację, wynikającego z art. 403 ust. 4 P.o.ś., w którym, ustawodawca wskazał kategorie podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, którym może być udzielona dotacja na zadania z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Rada Miejska w K. przedmiotową uchwałą ograniczyła zatem krąg podmiotów uprawnionych z mocy ustawy do ubiegania się o dotację. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, RIO zauważyło, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując postanowienia ustawy nie ma podstaw prawnych do zawężania kręgu podmiotów w sytuacji, gdy został on ustawowo określony. Nadto wskazało na normę prawną wynikającą z art. 43 u.f.p., zgodnie z którą prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Zdaniem organu nadzoru wskazanie w § 3 ust. 1 Regulaminu, że wnioskodawcą programu są osoby fizyczne, nie wyklucza przedsiębiorców jako beneficjentów dotacji, wymienionych art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. d P.o.ś. Udzielenie dotacji tym podmiotom powinno nastąpić z uwzględnieniem odpowiednich przepisów dotyczących pomocy publicznej lub pomocy de minimis, co wynika z cytowanego art. 403 ust. 6 P.o.ś. Organ nadzoru podniósł, że stosownie do art. 7 ust. 3 powyższej ustawy, przed podjęciem uchwały przewidującej udzielenie pomocy de minimis, jej projekt powinien być zgłoszony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który to organ w terminie 14 dni mógł przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania tej pomocy. Ponadto, skierowanie Programu do osób fizycznych nie wyklucza osób, które mogą spełniać warunki do objęcia pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Dlatego też stosownie do postanowień art. 7 ust. 3a u.p.p.p., projekt takiej uchwały powinien być zgłoszony również ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. Tymczasem, jak zauważył organ nadzoru, przedmiotowa uchwała została podjęta bez zgłoszenia jej projektu do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak również ministra właściwego do spraw rolnictwa. Wobec powyższego stwierdził, że badana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 403 ust. 6 P.o.ś. RIO uznało także, że zapisy § 3 ust. 7, § 6 ust. 2 pkt 3, § 7 ust. 1 Regulaminu oraz pkt 4 załącznika nr 1 do Regulaminu ("Wniosek dla osób fizycznych ...") wykraczają poza zakres upoważnienia określonego w art. 403 ust. 5 P.o.ś. Zgodnie z niniejszym przepisem, rada gminy w drodze uchwały określa zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczenia. Upoważnienie udzielone radzie powyższym przepisem nie obejmuje swoim zakresem kontroli faktycznego wykonania inwestycji oraz kontroli sposobu wykorzystania dotacji. Zapisy dotyczące kontroli dotowanych podmiotów zostały zatem uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 403 ust. 5 P.o.ś. W dalszej części uzasadnienia uchwały z [...] października 2019 r. RIO podniosło, że w § 5 ust. 3 badanej uchwały dotyczącym trybu udzielania dotacji, kompetencje w zakresie określenia terminu składania wniosków oraz terminu złożenia wniosków o rozliczenie dotacji zostały przesunięte z organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego na organ wykonawczy. Tym samym doszło do istotnego naruszenia art. 403 ust. 5 P.o.ś. Z kolei w załączniku Nr 6 do Regulaminu został określony wzór umowy zawieranej pomiędzy Gminą K., a beneficjentem dotacji. Tymczasem w przypadku udzielania dotacji celowej, konieczne elementy umowy zostały określone przez ustawodawcę w art. 250 u.f.p. RIO podniosło, że w myśl art. 403 ust. 6 P.o.ś., udzielenie dotacji celowej o której mowa w art. 403 ust. 4 następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę z podmiotami określonymi w art. 403 ust. 4 P.o.ś. Upoważnienie ustawowe wynikające z art. 403 ust. 5 P.o.ś. nie dotyczy uregulowania w formie uchwały organu stanowiącego gminy elementów umowy, o której mowa w art. 403 ust. 6 P.o.ś. Postanowienia aktów prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice kompetencji przysługujących na podstawie przepisów ustawowych. Nadto organ nadzoru wskazał, że w badanej uchwale w § 5 ust. 9 błędnie wymieniono ust. 9 zamiast ust. 7, który to dotyczy dokumentacji składanej celem rozliczenia dotacji. Konkludując organ nadzoru wskazał, że badana uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawiera ona bowiem przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do nieograniczonej liczby adresatów i obowiązujące na terenie całej gminy. W związku z powyższym przepisy takie powinny zostać wydane zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie i w granicach prawa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina K. – reprezentowana przez Burmistrza Gminy K. (dalej: "skarżąca"). Aktowi RIO skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 403 ust. 4 i 5 P.o.ś. mające wpływ na treść uchwały, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie ma kompetencji do ustalania, a tym bardziej do ograniczania w uchwale w sprawie udzielania dotacji celowej z budżetu gminy kręgu podmiotów, którym taka dotacja przysługuje i w konsekwencji stwierdzenie, że Rada Miejska w K. w uchwale przekroczyła zakres upoważnienia zawartego w art. 403 ust. 5 P.o.ś.; 2) art. 403 ust. 5 P.o.ś. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miejska w K. nie jest uprawniona do wprowadzenia w regulaminie regulacji umożliwiających przeprowadzenie kontroli wykonanej inwestycji oraz prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji, przez co przekroczyła zakres upoważnienia zawartego w art. 403 ust. 5; 3) błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, poprzez błędne ustalenie treści § 3 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania dotacji celowej na wymianę źródeł ciepła w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza na terenie Gminy K., tj. błędnego ustalenia, że dofinansowanie przez Gminę K. kosztów wymiany źródeł ciepła dokonywane jest na rzecz przedsiębiorców, tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w rozumieniu prawa unijnego, stąd też stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis, a to zdaniem RIO wymagało przed podjęciem uchwały w przedmiocie dotacji zgłoszenia projektu Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, podczas gdy faktycznie dofinansowanie nie obejmowało powierzchni wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej, przez co nie stanowiło pomocy publicznej lub pomocy de minimis, a projekt uchwały prawidłowo nie został przedłożony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, co ostatecznie skutkowało błędnym zastosowaniem przez organ nadzoru art. 403 ust. 6 P.o.ś. i stwierdzeniem, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanego przepisu; 4) art. 91 ust. 4 u.s.g. mający wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, poprzez nieprawidłowe niezastosowanie tego przepisu; ewentualnie obrazę art. 91 ust. 1 u.s.g. mającą wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] kwietnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania dotacji celowej na wymianę źródeł ciepła w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza na terenie Gminy K. w całości, a nie w części, tj. co do treści zawartej w § 3 ust. 1, 7, § 5 ust. 3 Regulaminu i załącznika nr 6; 5) art. 8, art. 9 i art. 10 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 18 ust. 3 u.r.i.o. poprzez brak doręczenia prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) oraz aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Dokonując oceny skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie legalności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogłoby skutkować jego uchyleniem. Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest skarga Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] października 2019 r., którym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]) w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania dotacji celowej na wymianę źródła ciepła w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza na terenie Gminy K.. Kompetencje regionalnych izb obrachunkowych zostały określone w art. 11 ust. 1 u.r.i.o. Zgodnie z tym przepisem w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian; 2) budżetu i jego zmian; 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa; 6) absolutorium; 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Kwestionowana przez RIO uchwała mieści się zatem w kategorii spraw zastrzeżonych rzeczowo do kompetencji regionalnych izb obrachunkowych w pkt 4 ww. art. 11 ust. 1 u.r.i.o. Przechodząc do meritum badanej sprawy należy przyznać rację organowi nadzoru, że uchwała Rady Miejskiej w K. z [...] kwietnia 2019 r. w sposób istotny narusza przepisy art. 403 ust. 4, 5 i 6 P.o.ś., art. 7 ust. 3 i 3a u.p.p.p. oraz art. 43 i art. 250 u.f.p. Kontrolując kwestię określenia kręgu podmiotów, którym może być udzielona dotacja celowa Sąd zauważa, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając uchwałę na zasadzie art. 403 ust. 4 P.o.ś. nie może modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z tych przepisów. Takie działanie stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), poprzez wykroczenie poza granicę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Tymczasem w § 3 ust. 1 Regulaminu uchwały z [...] kwietnia 2019 r. Rada Miejska w K. uchwaliła, że "Wnioskodawcą Programu są osoby fizyczne będące właścicielami/współwłaścicielami budynków". W świetle przywołanej wyżej regulacji Rada Miejska nie dysponowała uprawnieniem do ograniczenia kręgu beneficjentów dotacji tylko do osób fizycznych. Użyte w przepisie art. 403 ust. 4 wyrażenie "w szczególności" należy interpretować w ten sposób, że krąg osób wskazany w tym przepisie może zostać co najwyżej poszerzony nie zaś zawężony. Należy podkreślić, że organ stanowiący podejmujący akty prawa miejscowego obowiązany jest działać ściśle w granicach upoważnienia ustawowego. Nie jest upoważniony do regulowania tego, co już zostało uregulowane w trybie ustawy, ani też do wykraczania poza zakres upoważnienia ustawowego. A zatem uznać należy, że Rada Miejska określając krąg podmiotów, którym przysługuje uprawnienie do przedmiotowej dotacji dokonała jego nieuprawnionego zawężenie, przekraczając ustawowe upoważnienia. Dlatego też za prawidłowe należy uznać stanowisko RIO wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Sąd zgadza się z organem nadzoru, że zapis § 7 ust. 1 Regulaminu narusza dyspozycję art. 403 ust. 5 P.o.ś. Z przepisu tego wynika uprawnienie dla rady gminy do ustalenia zasad udzielania dotacji celowej oraz sposobu jej rozliczania. W zakwestionowanym § 7 ust. 1 postanowiono, że "Burmistrz Gminy K. powoła zespół upoważniony do kontroli prawidłowości wykonania modernizacji i utrzymania trwałości projektu przez okres 2 lat od jego zakończenia". W ocenie Sądu, przyznanie Burmistrzowi Gminy K. wskazanej powyżej kompetencji wykracza poza zakres upoważnienia wskazanego w art. 403 ust. 5 P.o.ś. Takie wykroczenie stanowi również określenie w załączniku nr 6 do Regulaminu wzoru umowy o dotację. Należy zauważyć, że obowiązki związane z zawarciem umowy w sprawie dotacji zostały sprecyzowane w sposób wyraźny w art. 403 ust. 6 P.o.ś. Ze względu na brak wymienienia kwestii związanych z zawarciem umowy w ww. art. 403 ust. 5 P.o.ś. oraz ich uregulowanie w ustępie następującym po nim należy stwierdzić, że Radzie Miejskiej nie została przyznana kompetencja do stanowienia aktów prawa miejscowego w tym zakresie. Stanowisko to potwierdzone jest także innym przepisem rangi ustawowej, tj. art. 250 u.f.p., w którym sformułowano wymagania dotyczące tej kwestii. Dlatego też nie ma konieczności odrębnego ich uregulowania i powielania w aktach prawa miejscowego. Tego typu unormowania zawarte w prawie miejscowym są niedopuszczalne, jako sprzeczne z intencją ustawodawcy uzewnętrznioną w treści delegacji ustawowej. W delegacji ustawowej ustawodawca przenosi bowiem prawo do wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ, a nie zezwala na powtórne lub odmienne uregulowanie kwestii należących do jego imperium. W powyższej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje stanowisko, że za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowej bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II Sa/Ka 1831/02 i z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II Sa/Ka 508/02 oraz z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Z powyższych względów za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 403 ust. 4 i 5 P.o.ś. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] września 2019 r. Tym samym, organ nadzoru podejmując zaskarżoną uchwałę dochował 30-dniowego terminu wynikającego z ww. ustawy. W ocenie Sądu, prawidłowo RIO uznało, że uchwała Rady Miejskiej w K., z uwagi na sprzeczność z prawem wskazaną w rozstrzygnięciu organu nadzoru, narusza w sposób istotny przepisy prawa. Uzasadnione jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości, bowiem poważnymi wadami dotknięty był szeroki zakres jej postanowień. Orzeczenie bowiem jedynie częściowej nieważności prowadziłoby do braku możliwości prawidłowego stosowania pozostałych przepisów uchwały. Nie może zaś istnieć w obrocie prawnym uchwała, której nie sposób wykonać. Tym samym konieczne było orzeczenie nieważności uchwały w całości, a nie jedynie w części. W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia, a także wydane zostało w ustawowo określonym terminie. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy, znalazły one dodatkowe oparcie w argumentach zaprezentowanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Dlatego też pozostałe zarzuty skargi należy uznać za niezasadne. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.