II SA/Sz 1056/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. G.-S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej M. G.-S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 59 § 1 w związku z art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. G. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. Nr [...], [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz [...] sp. z o.o., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] Burmistrz P. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Operatora [...] nr projektu [...], gmina P., na części B działki o nr [...] obr. N.. Wspomniana decyzja została doręczona stronom, zaś w przypadku M. G. pomimo dwukrotnego awizowania pisma, przesyłka nie została podjęta. Z powyższą okolicznością nie zgodziła się M. G.- S. wskazując, że nie posiadała żadnego awiza w swojej skrzynce pocztowej. W tych warunkach, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W motywach wniosku wyjaśniono, że o wydaniu decyzji nr [...] wnioskodawczyni dowiedziała się w dniu 20 maja 2019 r. Z kolei o okoliczności, że organ I instancji wydał już analogiczne decyzje w stosunku do innych uczestników tego samego postępowania, dowiedziała się od innego uczestnika tego postępowania. Zaznaczono, że adres na który próbowano doręczyć decyzję jest adresem, pod którym znajduje się jej biuro. W biurze tym wnioskodawczyni zatrudnia pracownika, który odbiera korespondencję, jednak z jego oświadczenia wynika, że na powyższy adres nie doręczono żadnego z awiz, choć w okresie tym doręczano inną korespondencję. W świetle powyższego pełnomocnik wnioskodawczyni uznał, że nie ponosi ona winy w uchybieniu terminu, skoro nie otrzymała żadnego awiza i nie wiedziała o decyzji. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyjaśniło, że w art. 58 k.p.a. zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą być spełnione łącznie: uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, wniesienie prośby o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu oraz dopełnienie wraz z prośbą o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin. Organ podkreślając, że przedmiotem sporu pozostaje fakt uznania fikcji doręczenia uregulowanej art. 44 k.p.a. stwierdził, że wskazane przez pełnomocnika okoliczności w żaden sposób nie uprawdopodobniły twierdzeń, że nieodebranie pisma w terminie było niezawinione przez wnioskodawcę. Twierdzenie bowiem, że w pocztowej skrzynce oddawczej nie było żadnego awiza, nie znajduje oparcia w zasadach doświadczenia życiowego i treści stanowiska placówki pocztowej. Dowodem na tę okoliczność w żaden sposób nie jest treść pisma Poczty Polskiej stanowiąca odpowiedź reklamacyjną. W piśmie tym placówka wskazała, że doręczyciel pozostawił informację o awizie w skrzynce pocztowej adresata nr [...]. Jednocześnie placówka nie wykluczyła z ostrożności reklamacyjnej, że doręczyciel mógł być w tej czynności niesumienny, nie ze względu na cechy charakteru i podobne przypadki tego doręczyciela w przeszłości, lecz dokonywania czynności doręczenia jednoosobowo. Nie jest to jednak żadne uprawdopodobnienie winy doręczyciela, albowiem takie stwierdzenie może być i zapewne jest standardowym zapisem reklamacyjnym Poczty Polskiej, albowiem czynności doręczenia w Polsce zawsze odbywają się jednoosobowo, co nie oznacza, że z istoty doręczenia jednoosobowego, oświadczenia doręczyciela pocztowego pozostają niewiarygodne. W przedmiotowej sprawie istotnym pozostaje fakt, że koperta pisma zawierała stosowne i prawidłowe adnotacje o dokonanych czynnościach awizowania oraz informację o pozostawieniu awiza w skrzynce pocztowej adresata. Twierdzenie zatem pełnomocnika, że takiego awiza nie było, sprowadza się w istocie do podniesienia zarzutu poświadczenia nieprawdy przez doręczyciela, co stanowi przestępstwo ścigane z urzędu i powinno podlegać ocenie prawnokarnej w ewentualnym postępowaniu karnym, nie zaś postępowaniu administracyjnym. W tych warunkach, zdaniem organu, brak było przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. M. G. (reprezentowana przez radcę prawnego) zaskarżyła powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W skardze zarzuciła naruszenie: - art. 58 § 1 w zw. z art. 80 i 81a § 1 k.p.a. przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w związku z uznaniem, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy, podczas gdy uprawdopodobniła ww. okoliczność dowodami z dokumentów: potwierdzeniem zgłoszenia reklamacyjnego, oświadczeniem H. M. oraz odpowiedzią na reklamację Poczty Polskiej S.A., a wątpliwości co do stanu faktycznego organ II instancji powinien rozstrzygnąć na korzyść strony, - art. 89 § 2, art. 75 w zw. z art. 78 § 1, art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ rozprawy, dowodów z zeznań świadka H. M., oświadczenia skarżącej, dowodu z przesłuchania skarżącej, - art. 7, 8 § 1 i 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji ww. dowodów w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia, czy zaistniały okoliczności uprawdopodobniające uchybienie terminu do wniesienia odwołania bez winy skarżącej, mając na względzie jej słuszny interes we wniesieniu odwołania, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ II instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności nieodniesienie się do dowodu ze zgłoszenia reklamacyjnego skarżącej oraz wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadka oraz oświadczenia skarżącej, podczas gdy organ ten zobowiązany był do uwzględnienia lub nieuwzględnienia ich przy wydawaniu rozstrzygnięcia oraz uzasadniania tych rozstrzygnięć, czego organ II instancji nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując według powyższych kryteriów - w trybie uproszczonym - kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., mocą którego odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej na rzecz innego podmiotu lokalizację inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Jak słusznie zauważył organ z przytoczonego przepisu wynikają cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić kumulatywnie. Po pierwsze należy złożyć wniosek o przywrócenie terminu. Po drugie wiosek powinien być wniesiony z zachowaniem zawitego (nieprzywrcalnego) terminu wynoszącego 7 dni, licząc od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Po trzecie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu strona zobowiązana jest dokonać czynności, dla której termin ten był ustanowiony. Po czwarte zainteresowany musi we wniosku uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. Trzy pierwsze przesłanki są natury formalnej, natomiast ostatnia merytorycznej. Z kolei rolą organu jest zbadanie, czy przesłanki te zostały spełnione z tym, że merytoryczna ocena wniosku może być dokonana, ale dopiero wtedy, gdy wniosek spełnia przewidziane prawem wymogi formalne (por. wyroki NSA z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 885/11, WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 433/15, WSA w Szczecinie z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 406/11, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania argumentując to tym, że strona nie uprawdopodobniła niezawinionego niedotrzymania terminu. Przy czym poddano analizie tylko tę jedną przesłankę, nie odnosząc się do pozostałych. Oznacza to, że organ dokonał merytorycznej oceny żądania, jednakże oceny tej nie poprzedził przeprowadzeniem weryfikacji wniosku pod kątem zaistnienia wymogów formalnych wynikających z art. 58 § 2 k.p.a. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dowodzi, że co prawda organ zajął stanowisko w zakresie okoliczności podniesionych przez skarżącą świadczących - według niej - o braku winy w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania, tym niemniej nie zbadał, czy prośba skarżącej o przywrócenie terminu została złożona w terminie 7 od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jak i czy strona wraz z wnioskiem złożyła odwołanie. Pominięcie przez Kolegium wskazanych kwestii formalnych powoduje, że Sąd jako nieczyniący własnych ustaleń faktycznych i niezastępujący organu, nie może się do nich odnieść, zwłaszcza że ich spełnienie nie wynika jednoznacznie z akt sprawy. Należy zwrócić uwagę, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. nr [...] wpłynął do Urzędu Miejskiego w P. w dniu 28 maja 2019 r., zaś w argumentacji wniosku skarżąca podniosła, że o decyzji dowiedziała się dnia 20 maja 2019 r. Już samo zestawienie tych dat powoduje powstanie wątpliwości, czy wniosek został złożony z zachowaniem 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Dodatkowo wątpliwości te wzmacnia fakt, że w aktach nie ma dowodu na to, w jaki sposób ten wniosek złożono, tj. osobiście czy za pośrednictwem urzędu pocztowego. Wyjaśnienie tej kwestii ma o tyle istotne znaczenie, że pismo zawierające wniosek opatrzono datą 27 maja 2019 r., a zatem nie jest wykluczone, iż mogło zostać nadane na poczcie. Pismo z dnia 27 maja 2019 r. zatytułowano: "Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji numer [...], [...] z dnia [...] r. wraz z wniesieniem odwołania". Wśród pięciu załączników do tego pisma wymieniono odwołanie z dnia 27 maja 2019 r., jednakże w aktach administracyjnych sprawy takiego odwołania nie ma, gdy tymczasem pozostałe załączniki już są. Odwołania skarżącej nie załączono również do akt administracyjnych sprawy II SA/Sz 967/19 ze sprzeciwu na decyzję Kolegium z dnia [...] r. nr [...] uchylającą decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. Nr [...], [...] i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W rezultacie nie sposób stwierdzić, czy faktycznie wraz z wnioskiem złożono odwołanie. Tymczasem niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia stanowi brak formalny podania, podlegający usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Podsumowując stwierdzić należy, że w przypadku wniosku o przywrócenie terminu zachowanie przesłanek formalnych wyprzedza badanie zagadnienia winy. To bowiem ich spełnienie warunkuje możliwość czynienia rozważań nad tym, czy przyczyny uchybienia terminowi, o którego przywrócenie wnioskuje strona, można uznać za stanowiące o niezawinionym przekroczeniu terminu. Stąd też dopiero po wyjaśnieniu przez organ, że zaistniały wszystkie warunki formalne przywrócenia terminu, zasadne jest przejście do merytorycznej oceny wniosku. Obowiązkom tym niewątpliwie organ nie sprostał, skoro nie dostrzegł konieczności zbadania wniosku skarżącej w aspekcie uregulowania art. 58 § 2 k.p.a. Świadczy to o tym, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wobec nieustalenia w sposób wystarczający stanu faktycznego, co doprowadziło do przedwczesnego merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z tych też względów Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie odniósł się do zarzutów skargi, pozostawiając poza sferą kontroli poruszoną w zaskarżonym postanowieniu kwestię winy w uchybieniu terminu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kwoty [...]zł, na którą to składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł, wynagrodzenie radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) wynoszące [...] zł oraz opłata skarbowa w kwocie [...]zł. Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zobligowane będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej oraz wyeliminowania stwierdzonych uchybień proceduralnych poprzez wyjaśnienie w pierwszym rzędzie, czy przedmiotowy wniosek o przywrócenie terminu spełnia wszystkie wymogi formalne wynikające z art. 58 § 2 k.p.a.