I OZ 331/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 102/19 o odrzuceniu skargi Z. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Z. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że Z. F. pismem z dnia 26 października 2019 r. wniósł tut. Sądu skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podał, że kilkakrotnie zwracał się do Komendy Miejskiej Policji o udostępnienie dokumentów znajdujących się w aktach zakończonego postępowania: [...], przeprowadzonego przez Komendę Policji Miejskiej w S. w latach 2011-2012, dotyczącego interwencji dokonanej w dniu 31 grudnia 2009 r. w pomieszczeniach Z. w S. przy ul. S. W związku z tym, że odmówiono mu okazania, na ustny wniosek, dokumentów, w kilku pismach wniósł on o udostępnienie w formie elektronicznej następujących dokumentów znajdujących się we wskazanych aktach, a mianowicie: - notatki policjantów z dnia 31 grudnia 2009 r.; - decyzji Komendanta Policji Miejskiej w S. o wszczęciu sprawy [...]; - notatki sporządzonej w 2012 r. przez policjantów, którzy przeprowadzili przedmiotową interwencję w Z. w dniu 31 grudnia 2009 r. Zdaniem skarżącego, ww. dokumenty bez wątpienia stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie stanowią korespondencji wewnętrznej organu i są umieszczone w aktach sprawy [...], a tym samym stanowią część akt z przeprowadzonego przez organ publiczny i zakończonego w 2012 r. postępowania. Komendant Policji Miejskiej w S. nie udostępnił żądanych informacji publicznych w żadnej formie, ani nie wydał wymaganej w takim przypadku decyzji. Wskazał jedynie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznych lub ich w ogóle nie ma i nie było. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w S. wniósł o odrzucenie skargi. Komendant wyjaśnił, że skarżący kilkukrotnie zwracał się pisemnie o udostępnienie mu przedmiotowej dokumentacji. Organ udzielał skarżącemu stosownej odpowiedzi, niemniej jednak skarżący nie przyjmował do wiadomości, że sprawa dotycząca jego wniosku i zainicjowana przez niego w 2011 r., prowadzona pod L.dz. [...] została już dawno prawomocnie zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. (sygn. akt: II SAB/Sz 10/12), jak i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. (sygn. akt: I OSK 1813/12) oddaliły skargi Z. F. w przedmiotowej sprawie. Wyjaśniając przesłanki odrzucenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podniósł, że z akt rozpoznawanej sprawy, a także z treści wyroku i uzasadnienia wydanego w sprawie sygn. akt II SAB/Sz 10/12, a także z treści postanowienia z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 69/18, znanych Sądowi z urzędu, wynika że ww. sprawy są tożsame. W ocenie Sądu, zakres podmiotowy i przedmiotowy niniejszej sprawy jest tożsamy ze sprawą zainicjowaną skargą Z. F. z dnia 10 lutego 2012 r. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S. w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w związku z interwencją funkcjonariuszy Policji w dniu 31 grudnia 2009 r. około godziny 12.45 w budynku Z. w S., zakończoną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Sz 10/12, oddalającym skargę; skarga kasacyjna Z. F. od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1813/12. Sąd I instancji wskazał również, że kolejne skargi Z. F., dotyczące tego samego wniosku o dostęp do informacji publicznej, zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucone postanowieniem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 69/18 oraz postanowieniem z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 22/19 o wznowienie postępowania sądowego zakończonego ww. prawomocnym postanowieniem z dnia 19 czerwca 2018. W niniejszej sprawie Z. F. kolejny raz zarzucił Komendantowi Miejskiemu Policji w S. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu i niewydaniu wymaganej prawem decyzji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącemu na jego ustny i pisemny wniosek informacji publicznej w postaci kopii zapisu z notatnika policjantów sporządzonej w dniu 31 grudnia 2009 r., dotyczącej interwencji w pomieszczeniach Z. w S., znajdującej się w dokumentacji policji, prowadzonej pod L.dz. [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 10/12 tutejszy Sąd merytorycznie rozstrzygnął, że żądanie skarżącego o udostępnienie mu notatek służbowych funkcjonariuszy Policji (bowiem tylko takie zostały sporządzone w sprawie) nie mogło zostać załatwione w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z tej przyczyny, że żądana informacja nie jest informacją o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną skarżącego w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1813/12 wyjaśnił, że akta sprawy są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Ponadto w aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Akta spraw sądowych zawierają często dokumenty prywatne i dotyczą spraw bardzo osobistych np. życia rodzinnego, stanu zamożności czy też stanu zdrowia. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w tej sprawie sporządzone notatki służbowe nie były aktami prowadzonej sprawy i zgodził się z Sądem I instancji, że mają one charakter dokumentów wewnętrznych. Są bowiem dokumentami roboczymi, nie przesądzają o kierunkach działania organu i dotyczą sprawy indywidualnej. W związku z tym notatki służbowe będące przedmiotem wniosku w omawianej sprawie nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie po w wyniku analizy skargi oraz powołanych wyżej orzeczeń Sad I instancji stwierdził, że stan faktyczny i prawny tychże jest tożsamy, poszerzony jedynie o własną ocenę skarżącego dotyczącą działania organów Policji. Za niedopuszczalne uznał w tej sytuacji wniesienie kolejnej skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia notatek policyjnych sporządzonych w dniu 31 grudnia 2009 r. (dotyczących interwencji w pomieszczeniach Z. w S.) w sytuacji, gdy wcześniejsza skarga na bezczynność w tym samym przedmiocie, tj. udostępnienia m.in. notatek policyjnych sporządzonych w ww. dniu została już prawomocnie przez Sąd osądzona. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, złożona przez Z. F. kolejna skarga na bezczynność organu nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie i należało ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. odrzucić. W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. F. podniósł, że jego poprzednie wnioski, które następnie były przedmiotem sprawy II SAB/Sz 10/12 dotyczyły jedynie jednej z trzech żądanych obecnie informacji, tj. notatek policjantów z dnia 31 grudnia 2009 r. Żądanie udostępnienia pozostałych dokumentów nie było dotychczas przedmiotem żadnych spraw sądowych. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie. Komendant wskazał, że kilkukrotnie informował skarżącego, że nie może zapoznać się z notatnikami służbowymi funkcjonariuszy z 2009 r., gdyż nie podlegają one udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co też zostało ostatecznie prawomocnie rozstrzygnięte w wyroku wydanym w wyżej wymienionej sprawie. Jednocześnie organ poinformował, że w aktach sprawy [...] nie ma notatek z 2012 r. sporządzonych przez funkcjonariuszy biorących udział w ww. interwencji na terenie Z. Na marginesie organ wskazał, że nawet gdyby takie notatki istniały - w pełni aktualne pozostaje stanowisko, iż byłaby to jedynie dokumentacja wewnętrzna, a zatem niezawierająca informacji publicznej. W aktach [...] znajdują się jedynie notatniki służbowe z 2009r., o których mowa na wstępie. Funkcjonariusze nie składali notatek, stanowiących "wyjaśnienia" interwencji z dnia 31 grudnia 2009 r., gdyż postępowanie [...] dotyczyło tylko i wyłącznie wniosku o wgląd do informacji publicznej, co zostało skarżącemu szczegółowo wyjaśnione. Natomiast jeżeli chodzi o decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. o wszczęciu sprawy [...] organ wskazał, iż na wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2011 r. została sporządzona jedynie dekretacja Komendanta Miejskiego Policji z dnia 28 grudnia 2011 r. Organ poinformował skarżącego, że ww. dekretacja nie stanowi informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie jest zasadne. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W zakresie objętym regulacją powołanego przepisu stan powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje w warunkach tożsamości przedmiotu postępowania oraz tożsamości jego stron. Innymi słowy przy ustalaniu tożsamości sprawy należy brać pod uwagę element podmiotowy i przedmiotowy, przy czym tożsamość podmiotowa, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Stąd badając, czy wskazana zasada została naruszona, sąd administracyjny analizuje: co jest przedmiotem sprawy i jakie występują strony. Jeżeli dojdzie do przekonania, że sprawa "o to samo" między tymi samymi stronami została już rozstrzygnięta, zobowiązany jest do odrzucenia skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 387/11; dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W analizowanym przypadku Sąd I instancji uznał, że pomiędzy niniejszą sprawą a sprawą o sygn. akt II SAB/Sz 10/12 zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, co czyni skargę w rozpoznawanej sprawie niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 10/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Sąd w powyższym wyroku oceniał bezczynność organu polegającą na nierozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2011 r., złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym zwrócił się o udostępnienie mu wszystkich wytworzonych przez organy Policji dokumentów (m.in. protokołów, notatek służbowych) związanych z przeprowadzoną w dniu 31 grudnia 2009 r., ok. godziny 12:45, interwencją funkcjonariuszy Policji w budynku Z. w S., przy ul. S. W orzeczeniu tym Sąd rozstrzygnął, że żądanie skarżącego o udostępnienie mu notatek służbowych funkcjonariuszy Policji (bowiem tylko takie zostały sporządzone w sprawie) nie mogło zostać załatwione w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z tej przyczyny, że żądana informacja nie jest informacją o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od opisanego powyżej orzeczenia, w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1813/12 stwierdził, że w tej sprawie sporządzone notatki służbowe nie były aktami prowadzonej sprawy i zgodził się z Sądem I instancji, że mają one charakter dokumentów wewnętrznych. Są bowiem dokumentami roboczymi, nie przesądzają o kierunkach działania organu i dotyczą sprawy indywidualnej. Należy podkreślić, że w obu wskazanych orzeczeniach kontrola sądu administracyjnego obejmowała ocenę bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej wyłącznie w zakresie dokumentów (notatek służbowych) wytworzonych do dnia złożenia wniosku, tj. 27 grudnia 2011 r. i taki jest też zakres przedmiotowy powagi rzeczy osądzonej tych orzeczeń. W niniejszej sprawie skarżący, oprócz notatek służbowych sporządzonych 31 grudnia 2009 r., domagał się również "decyzji Komendanta Policji Miejskiej w S. o wszczęciu sprawy [...] oraz notatek sporządzonych w 2012 r. przez policjantów, którzy przeprowadzili przedmiotową interwencję w Z., w dniu 31 grudnia 2009 r.". Te dokumenty nie zostały dotąd poddane ocenie sądów administracyjnych przez pryzmat przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym nie można przyjąć, że również w tym zakresie w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja opisana w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji powinien więc rozpoznać niniejszą skargę badając ewentualną bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej również we wskazanym powyżej obszarze, który pozostawał poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.