II SA/Kr 1346/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia 12 lipca 2019 r., znak [...] Starosta [...] odmówił z urzędu wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego w zakresie wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Wsi W. W., stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] r. znak [...] o uznaniu parcel gruntowych [...], [...], [...], [...], [...], [...] obj. LWH [...], położonych w W. W. za Wspólnotę Gruntową Wsi W. W.. Postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z wnioskiem o odtworzenie wskazanych wyżej akt zwrócił się w dniu 8 lipca 2019 r. J. K., który wskazał, że przedmiotowy załącznik zaginął. Wnioskodawca podał, że jest wnukiem W. K. (nr [...] na liście) oraz synem J. K. (nr [...] na liście), wskazanych na liście osób pasących bydło, której kopię przedłożył wraz z wnioskiem. Starosta podniósł przy tym, że nie jest możliwe ustalenie, czy wnioskodawca jest lub może być stroną postępowania o odtworzenie dokumentu jakim jest przedmiotowy wykaz, gdyż tylko i wyłącznie ten zaginiony dokument mógłby stanowić potwierdzenie statusu wnioskodawcy. W odniesieniu do podstawy prawnej żądania organ wskazał, że postępowanie dotyczące odtworzenia akt postępowania administracyjnego nie zostało wprost uregulowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a w orzecznictwie sądów administracyjnych rysują się różne poglądy dotyczące sposobu odtworzenia akt administracyjnych. Zdaniem Starosty, zasada wyrażona w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, oznacza, że gdy coś nie jest prawem dozwolone, jest organom administracji zakazane, a zatem wolno im tylko to, na co zezwalają przepisy prawa. Wobec braku możliwości prawnych przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia przedmiotowego wykazu organ uznał, że zachodzi przypadek określony w art. 61a §1 k.p.a. uzasadniający odmowę wszczęcia postępowania. Zażalenie na to postanowienie wniósł J. K., wnosząc o uchylenie postanowienia i wydanie postanowienia o wszczęciu z urzędu postepowania w sprawie odtworzenia akt w zakresie ww wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Wsi W. W.. J. K. zakwestionował stanowisko organu, zgodnie z którym tylko wykaz jest dokumentem, który mógłby potwierdzić uprawnienie wnioskodawcy do udziału w Wspólnocie. Uprawnienie to kształtują przepisy prawa, tj. art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a sam wykaz potwierdza jedynie istniejący stan faktyczny. Stanowisko organu żalący się uznał za nielogiczne. W jego ocenie akta administracyjne powinny być odtwarzane wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, przy wykorzystaniu przepisów k.p.a. organ odpowiednio – przepisów działu IX ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, za czym przemawia orzecznictwo sądowe. Postanowieniem z dnia 16 września 2019 r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji uznał, że zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61a §1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Wojewody w przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak normy prawnej wyposażającej organy administracji publicznej w kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odtworzenia akt sprawy administracyjnej lub ich części. W ocenie organu nie znajduje tu zastosowania art. 288 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określający przesłanki odtworzenia akt przez sąd administracyjny. Organ nie podziela stanowiska wyrażanego przez niektóre sądy administracyjnego, opowiadającego się za możliwością analogicznego stosowania tych przepisów przez organy administracji publicznej. W ocenie organu, poglądy te nie mogą stanowić o kompetencji organów do prowadzenia tego typu spraw, gdyż ta powinna wynikać w sposób jednoznaczny i wyraźny tylko z przepisów prawa, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 938/11. Organ przywołał w tym kontekście poglądy wyrażone w piśmiennictwie dotyczące znaczenia art. 6 k.p.a. dla ochrony praw jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją organów administracji. Skargę na postanowienie Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. K., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 288 w zw. z art. 289 §1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 61 a §1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w zakresie odtworzenia akt postępowania administracyjnego z urzędu, podczas gdy to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, - art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i brak jego wszechstronnego rozpatrzenia, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało niewyjaśnieniem sprawy w całości i naruszyło słuszny interes strony oraz zasadę zaufania uczestników do władzy publicznej; - art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zasadne było uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, wraz z kosztami adwokackimi według norm przepisanych. Skarżący wyjaśnił, że ma interes prawny we wniesieniu skargi, albowiem wskutek wydania zaskarżonego postanowienie i braku odtworzenia akt postępowania administracyjnego nie może on zrealizować uprawnienia do żądania zwrotu bezprawnie skomunalizowanej nieruchomości, co jest niezbędne do ochrony prawa własności, albowiem poprzednik prawny skarżącego znajdował się w wykazie uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej W. W.. W uzasadnieniu skargi przywołano orzecznictwo sądowe odnoszące się do braku dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony, a przede wszystkim odnoszące się do podstaw prawnych odtwarzania akt przez organy administracji publicznej i dopuszczalności stosowania analogii na korzyść obywatela. W ocenie skarżącego organu obu instancji niesłusznie zmarginalizowały orzecznictwo sądowe oraz stanowisko doktryny w tej kwestii. W sytuacji, gdy organ administracji – w tym przypadku Starosta [...], który jest obowiązany prowadzić archiwizację akt postępowań znajdujących się w jego kompetencjach - nie może odnaleźć dokumentu, jest zobowiązany do jego odtworzenia. Brak przepisów k.p.a. zawierających uregulowania dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, nie może oznaczać, że organ administracji może uchylić się od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego jest zobligowany z mocy art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego organy administracji naruszyły prawo strony do rozpatrzenia istotnej dla niego sprawy z uwagi na brak wymaganych dokumentów, ale również nakazały ponosić negatywne skutki zaniedbań leżących po stronie organów administracji publicznej, które przedmiotowy dokument powinny posiadać w swoich archiwach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W związku z tym, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, sprawa niniejsza, zgodnie z art. 119 pkt 3 i 120 p.p.s.a, podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie wymagała ustalenia w pierwszej kolejności kwestia podstawy prawnej odtworzenia akt administracyjnych, czy też dokumentu stanowiącego część takich akt, w szczególności decyzji administracyjnej, przez organ administracji publicznej. Bezsporne jest, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się wprost do odtwarzania akt zniszczonych, zagubionych lub w inny sposób utraconych. Sąd podziela stanowisko skarżącego, zgodnie z którym brak odrębnej regulacji w k.p.a. procedury odtwarzania zniszczonych lub utraconych akt nie oznacza, że brak jest w ogóle podstawy prawnej do odtwarzania akt administracyjnych przez organy administracji. Tak jak nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której akta administracyjne prowadzonego postępowania administracyjnego zostają zniszczone, zagubione, lub w inny sposób utracone, tak i oczywista byłaby w takiej sytuacji konieczność podjęcia przez organ działań zmierzających do odtworzenia akt. Utrata całości akt lub ich części nie zwalnia przecież organu od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, której akta dotyczą. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela natomiast tych poglądów wyrażanych tak w doktrynie, jak i orzecznictwie, które podstawy prawnej dla odtworzenia akt administracyjnych poszukują w analogicznych regulacjach Kodeksu postępowania cywilnego, czy – jak skarżący w niniejszej sprawie – w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te regulują postępowania sądowe, a ich cel nie przystaje do celu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego stosowanie analogii w tym przypadku może budzić zasadnicze wątpliwości. Jak podkreśla się w literaturze, analogia służy do uzupełniania luk o charakterze konstrukcyjnym (technicznym). Tymczasem trudno przyjąć, że w analizowanej kwestii istnieje w regulacji kodeksowej luka. W ocenie Sądu brak szczególnych przepisów dotyczących odtwarzania akt postępowania administracyjnego oznacza, że czynności odtworzenia akt indywidualnej sprawy administracyjnej znajdują swoje oparcie w przepisach dotyczących postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza zawartych w rozdziale 4 k.p.a. pt. "Dowody", zaś obowiązek odtworzenia akt spoczywa na organie administracji publicznej, który jest aktualnie właściwy (rzeczowo, miejscowo i instancyjnie) do rozpoznania i rozstrzygnięcia (w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym) określonej sprawy administracyjnej (tak: G. Łaszczyca, Odtwarzanie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2/2009, s. 51-55). Konsekwencją powyższego jest przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym brak jest możliwości wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych, a czynności odtworzeniowe powinny odbywać się w ramach postępowania administracyjnego, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych w tym postępowaniu środków dowodowych. W postępowaniu tym podlegałaby również badaniu kwestia interesu prawnego podmiotu żądającego odtworzenia akt. Interes prawny, o którym mowa w kontekście pojęcia strony postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.), do którego to pojęcia nawiązuje również art. 61a §1 k.p.a., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego podanie do organu administracji publicznej. Interes ten musi ponadto cechować bezpośredniość, konkretność i realny charakter. Żądanie odtworzenia akt, oderwane od konkretnej sprawy administracyjnej, nie daje pełnej możliwości weryfikacji tak rozumianego interesu prawnego. Wobec powyższego w sytuacji, w której żądanie odtworzenia akt nie zostało zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, jak też nie związane było z żadnym toczącym się postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej, Starosta [...] prawidłowo odmówił, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania. Prawidłowe było zatem i postanowienie Wojewody o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Brak odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych zniszczonych lub utraconych stanowi inną uzasadnioną przyczynę, z powodu której nie może być wszczęte postępowanie w sprawie odtworzenia akt. W tej sytuacji skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.