II SA/Bk 861/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń. Decyzją Prezydenta Miasta B. wydaną [...] maja 20019r. (Nr [...]) nałożono na skarżącego K. H. karę pieniężną w kwocie 242060,00 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ulic [...] w B. Od decyzji powyższej odwołał się K. H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...] września 2019r. zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości skarżącego oznaczonej numerem [...] położonej przy ulicy [...] w B. z nieruchomościami stanowiącymi pasy drogowe ulicy [...] (działką o numerze geodezyjnym [...]) oraz ulicy [...] (działką o numerze geodezyjnym [...]). We wniosku o ponowne rozpoznanie kwestii zawieszenia postępowania odwoławczego K. H. podniósł brak zależności między wynikiem postępowania o rozgraniczenie a wynikiem postępowania w sprawie - jak stwierdził – rzekomego zajęcia pasa drogowego. Postanowieniem z [...] października 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu w innym składzie kwestii zawieszenia postępowania odwoławczego, orzekło o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego (w punkcie 1 postanowienia) oraz o stwierdzeniu braku podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego w aktualnym stadium postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (w punkcie 2 postanowienia). W uzasadnieniu postanowienia Kolegium zgodziło się ze skarżącym, że rozgraniczenie nieruchomości, których granice stały się sporne, co do zasady nie stanowi prejudykatu dla sprawy o zajęcie pasa drogowego albowiem granica nieruchomości nie zawsze jest granicą pasa drogowego. Może się bowiem zdarzyć, że tylko część nieruchomości sąsiadującej z pasem drogowym, będzie wchodzić w skład pasa drogowego. Taka zależność istnieje natomiast w sytuacji, gdy zajęty obszar geodezyjnie będzie oznaczony jako użytek drogowy albowiem użytkiem drogowym są wyłącznie grunty pasa drogowego drogi publicznej lub wewnętrznej. W konsekwencji dla oceny, czy w kontrolowanej sprawie do zajęcia pasa drogowego doszło, istotna jest kwestia czy akt zajęcia (w sprawie ustawienie ogrodzenia) nastąpił po wyznaczeniu granic pasa drogowego ulic [...] w B. Akta sprawy – jak dodało Kolegium - nie wskazują, kiedy sporne zajęcie pasa drogowego miało miejsce a jest to kwestia zasadnicza dla sprawy zajęcia pasa drogowego, wykraczająca przy tym poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji rozważenie potrzeby zawieszenia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego, powinno nastąpić w ramach postępowania przed organem I instancji a nie w ramach postępowania odwoławczego i dopiero po ustaleniu, kiedy doszło do zajęcia pasa drogowego ulic [...] i [...] i czy nastąpiło to przed, czy po zakwalifikowaniu całych działek tworzących pasy drogowe ww. ulic (tj. działek o numerach [...]) jako użytków drogowych. Kolegium nadmieniło przy tym, że ewentualne zawieszenie postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego z uwagi na rozgraniczenie może nastąpić dopiero wówczas, gdy postępowanie rozgraniczeniowe zostanie przekazane do sądu powszechnego albowiem dla rozgraniczenia pozostającego w fazie administracyjnego postępowania, właściwym jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego (Prezydent Miasta B.) a zatem nie może dojść do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Na powyższe postanowienie K. H. wywiódł skargę do sądu administracyjnego, zaskarżając punkt 2 postanowienia Kolegium oraz tę część uzasadnienia postanowienia Kolegium, która odnosi się do stwierdzenia zależności dla spornej sprawy o zajęcie pasa drogowego kwestii, kiedy doszło do wyznaczenia granic pasów drogowych ulicy [...] i [...] w B. i uznania w konsekwencji niezbędności wyniku postępowania rozgraniczeniowego dla wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy o zajęcie pasa drogowego. Skarżący jednoznacznie stwierdził, że nie skarży punktu 1 postanowienia Kolegium, uchylającego postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego, gdyż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest zgodne z wnioskiem skarżącego zawartym w żądaniu ponownego rozpatrzenia kwestii zawieszenia postępowania odwoławczego. Skarżący wniósł o uchylenie punktu 2 postanowienia SKO z [...] października 2019r. oraz uchylenie kwestionowanych fragmentów uzasadnienia tego postanowienia. Nadto na podstawie art. 145 "a" § 1 ust. 1 P.p.s.a. wniósł o zobowiązanie SKO w B. do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji zgodnej z postulatami skarżącego określonymi w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] maja 2019r. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie prawa procesowego – art. 6 w zw. z art. 7, w zw. z art. 7 "a", w zw. z art.7 "b" i w zw. z art. 8 K.p.a., art. 11 w związku z art. 12 K.p.a. i art. 77 w związku z art. 80 K.p.a. W szerokim uzasadnieniu skargi skarżący zaprezentował własną ocenę sprawy prezentując pogląd o braku zależności między wynikiem równolegle prowadzonego postępowania w sprawie o rozgraniczenie a wynikiem sprawy o zajęcie pasa drogowego. W końcowej części uzasadnienia skargi stwierdził, że zaskarżone postanowienie, pomimo, że jest korzystne dla niego, gdyż zmierza de facto do uchylenia w całości decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego, powinno być skorygowane w punkcie 2 oraz w kwestionowanej części uzasadnienia. Korekta sądowa – jak ujął – jest niezbędna aby zapobiec ponownemu prowadzeniu postępowania w oparciu o nieuprawnioną metodologię wyznaczania rzeczywistych linii granicznych pasów drogowych dróg publicznych wyłącznie w oparciu o klasoużytek gruntowy "dr", którego oznaczenie w niniejszej sprawie jest kwestionowane a jego wprowadzenie będzie podlegało aktualizacji i weryfikacji zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 491/19. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że skarżący błędnie przypisuje uzasadnieniu zaskarżonego wpadkowego postanowienia, bezwzględność stwierdzeń istotnych dla całości sprawy będącej przedmiotem odwołania. W toku postępowania sądowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., w odpowiedzi na pytanie sądu, w piśmie z dnia [...] stycznia 2020r. poinformowało sąd, że decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2020 r. po rozpoznaniu odwołania skarżącego K. H. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2019r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, orzekło o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dysponując opisanym wyżej materiałem i uznając, że sprawa nadaje się do rozpatrzenia w trybie postępowania uproszczonego, sąd skierował sprawę na posiedzenie niejawne wyznaczone na dzień [...] stycznia 2020r. Zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna, mimo iż jej przedmiotem jest uchylenie postanowienia o zawieszeniu administracyjnego postępowania odwoławczego tożsame z odmową zawieszenia postępowania administracyjnego, na które to rozstrzygnięcie nie służy zażalenie (stosownie do art. 101 § 3 K.p.a.) a w konsekwencji odpowiadający zażaleniu w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (stosownie do treści art. 144 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a.). Sąd uznał bowiem, że w sytuacji, gdy uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania jest skutkiem rozpoznania środka odwoławczego (tu wniosku o ponowne rozpatrzenie kwestii zawieszenia administracyjnego postępowania odwoławczego), nie występuje przypadek klasycznej odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Zaskarżone uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego jest postanowieniem wydanym w II instancji wskutek uwzględnienia służącego stronie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jako takie, spełnia zatem kryteria z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Jak stwierdził bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w tezie prawomocnego wyroku z 6 czerwca 2014r. sygn. II SA/Gl 1610/13, rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego i uchylające to postanowienie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 101 § 3 K.p.a. Skład orzekający wskazuje przy tym, że tożsamą ocenę dopuszczalności skargi przesądził Naczelny Sąd Administracyjny na tle wydanego po rozpoznaniu przez samorządowe kolegium odwoławcze wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowienia uchylającego odmowę wznowienia postępowania administracyjnego i jednocześnie wznawiającego postępowanie (vide: wyrok NSA w sprawie II OSK 2764/16) Merytoryczną ocenę Sąd poprzedza istotną dla sprawy uwagą, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie kwestia zawieszenia postępowania odwoławczego uruchomionego odwołaniem K. H. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2019r. Nr [...] w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ulic [...] i [...] w B. Sąd administracyjny zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i rozstrzyga w granicach danej sprawy. Sprawę zaś, w granicach której następuje kontrola sądowa, wyznacza zaskarżony przedmiot rozstrzygnięcia. Gdy zaskarżonym skargą rozstrzygnięciem organu administracji, jest wyłącznie kwestia wpadkowa (incydentalna) postępowania administracyjnego, sąd administracyjny nie może "wyjść" poza przedmiot postępowania wpadkowego i objąć kontrolą całości postępowania administracyjnego, w którym doszło do wydania wpadkowego rozstrzygnięcia. Gdyby to uczynił, niedopuszczalnie wkroczyłby w jurysdykcję administracyjną zastrzeżoną właściwości organów administracji publicznej i mógłby wkroczyć również w ewentualną przyszłą kontrolę sądową głównej sprawy administracyjnej. Sąd stwierdza także, że u podstaw sformułowanego przez skarżącego wniosku o uchylenie wyłącznie punktu 2 sentencji postanowienia Kolegium, którym to wnioskiem nie jest sąd związany z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., legło błędne założenie o rozdzielności rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 sentencji postanowienia Kolegium (o uchyleniu wcześniejszego postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego) od rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 sentencji postanowienia Kolegium (o stwierdzeniu braku podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego). Tymczasem oba punkty zaskarżonego postanowienia stanowią jedno rozstrzygnięcie procesowe oparte o treść przywołanego w podstawie prawnej postanowienia, przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo – uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis powyższy ma odpowiednie zastosowanie przy wydawaniu przez organ odwoławczy postanowień po rozpoznaniu zażaleń (z mocy odesłania z art. 144 K.p.a.) a w konsekwencji, gdy postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) dotyczy decyzji (postanowień) samorządowego kolegium odwoławczego, także przy wydawaniu przez samorządowe kolegium odwoławcze postanowień po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy (z mocy odesłania z art. 127 § 3 K.p.a.). Przy merytoryczno - reformacyjnym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, opartym o treść art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., z uchyleniem decyzji (postanowienia) wydanej (wydanego) w pierwszej instancji, wiąże się obowiązek jednoczesnego rozstrzygnięcia danej sprawy (kwestii wpadkowej) w drugiej instancji. Tak więc punkt 2 sentencji zaskarżonego postanowienia Kolegium należy odczytywać w ścisłym powiązaniu z punktem 1 sentencji. Stwierdzenie w punkcie 2 postanowienia braku podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego jest konsekwencją uchylenia w punkcie 1 postanowienia wydanego w pierwszej instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Skargę zatem K. H. sąd odczytuje jako skargę na uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego, z którym to uchyleniem skarżący się zgadza kwestionując uzasadnienie przyjęte za przyczynę zmiany stanowiska przez organ odwoławczy. Zarzut zaś błędnego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega uwzględnieniu tylko przy wykazaniu, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.). Skarżący musiałby zatem wykazać okoliczności przeciwne konkluzji Kolegium, którą to konkluzję co do zasady akceptuje. Skład orzekający zauważa przy tym, że organ odwoławczy kwestię potrzeby zawieszenia postępowania odwoławczego w konkretnej sprawie zawsze winien rozważać w kontekście dopuszczalnego proceduralnie zakresu własnych kompetencji do prowadzenia postępowania dowodowego w ramach procedury odwoławczej (zażaleniowej). Zgodnie bowiem z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w danej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium stwierdziło natomiast wyprzedzająco, że w sprawie głównej istnieje potrzeba ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego. Powyższe wyłączało dopuszczalność dokonania takich ustaleń w ramach jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Trafność zatem uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego nie nasuwa wątpliwości. Związanie sądu administracyjnego granicami wpadkowej kwestii, wyłącznie która podlega kontroli legalności w niniejszym postępowaniu sądowym, nie pozwala sądowi na odniesienie się do zarzutów natury merytorycznej, dotyczących rozstrzygnięcia sprawy głównej. Z ustaleń sądu wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2020 r. po rozpoznaniu odwołania skarżącego K. H. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2019r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, orzekło o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta podlega odrębnemu zaskarżeniu. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).