I SA/Wa 1265/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podzialu działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pd drogę gminną ulicę [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B., kwestionują ustalenia organu wojewódzkiego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Organ powołując treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ wskazał, że z księgi wieczystej nr [...] wynika, że zarówno na dzień 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie włascicielką przedmiotowej nieruchomości była M. B.. Przy czym zgodnie z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]) droga publiczna - ul. [...] w [...] została zaliczona do dróg loklanych miejskich. Zgodnie zaś art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowa droga uzyskała status drogi publicznej gminnej. Organ wskazał ponadto, że przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie, pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W ocenie Ministra z mapy sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. S., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2013 r. wynika, iż nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Minister uznał, że przesłanka władania przez podmiot publiczny również została spełniona, bowiem udokumentowane władanie winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega, a nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego). W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się umowa z dnia [...] listopada 1995 r. zawarta między Urzędem Miasta [...] a spółką z.o.o. "[...]" w [...], dotycząca zimowego oczyszczania polegającego na odśnieżaniu i posypywaniu ulic materiałami szorskimi i środkami chemicznymi. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym , który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemozliwiajacy realizację czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Zdaniem Ministra zostały zatem spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła M. B.. Skarżąca podniosła szereg zarzutów dotyczących, m.in: - stwierdzenie nieprawdy odnośnie przedstawienia przez geodetę granic przedmiotowej działki wg jej zajęcia na 31 grudnia 1998 r., - oparcie się organu na zaświadczeniu z dnia [...] listopada 2013 r., - brak dowodów na wykonywanie przez podmioty publicznoprawne czynności związych z utrzymanie drogi. W odniesieniu do podniesionych w skardze zarzutów wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, bowiem w jego ocenie podniesione zarzuty nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Decyzją tą Minister Inwstycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną, tj. drogę gminną – ul. [...]. Materialnoprawną podstawą decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, powołany przepis określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że ul. [...] w dniu 31 stycznia 1998 r. została zaliczona do dróg lokalnych miejskich (które to drogi z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi) oraz stanowiła własność osoby fizycznej – M. B.. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu [...] grudnia 1998 r. działka nr [...] zajęta była pod drogę publiczną i czy znajdowała się ona w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji. W rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r [...]. jest mapa, sporządzone przez przez geodetę uprawnionego M. S., przyjęta w dniu [...] listopada 2013 r. do państwowego zaspobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]. Z mapy tej wynika, że działka nr [...] ( powstała z podzialu działki nr [...]) była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Dokument ten potwierdza, zdaniem Sądu, zajętość na koniec 1998 r. nieruchomości w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasa drogowego drogi publicznej. Skarżąca kwestionuje wartość dowodową ww. dowodu, ale jej twierdzenie w tym zakresie są gołosłowne i oparte wyłącznie na subiektywnej opinii jej samej, nie popartej żadnymi materialnymi dowodami. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2016.1629 ze zm. ) osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że mapa ta jest dokumentem urzędowym w zakresie ustalenia zakresu przestrzennego władania sporną działką, tj. jej zajęcia pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Mapa została sporządzona przez biegłego geodetę, a wykazane na mapie granice nieruchomości przyjęto wg materiałów ewidencji gruntów. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez organ, bowiem zgodnie z art. 76 k.p.a. to co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 marca 2018 r., I OSK 2173/12; 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2505/12; 7 listopada 2019 r., I OSK 314/19 publik CBOSA). W tych realiach przeciwne twierdzenia skarżącej, niż wynikające z ww. dowodów, nie mogą odnieść skutku. Na podstawie zaś rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczania dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich ( Dziennik Urzędowy Wojewody [...] nr [...], poz. [...] ze zm.) ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii drogę lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się droga gminną Trafne jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Z kolei wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością w realiach niniejszej sprawy potwierdzają dodatkowo przywołane przez organ odwoławczy, a znajdujące się w aktach dokumenty w postaci umowy z dnia [...] listopada 1995 r. zawartej miedzy Urzedem Miasta [...] a spółką z.o.o. "[...]" w [...] dotyczącej zimowego oczyszczania polegającego na odśnieżaniu i posypywaniu ulic materiałami szorskimi i środkami chemicznymi, obejmującej między innymi ulicę [...]. Umowa ta została zawarta na lata [...]. Powyższy dokument jednoznacznie wskazuje, że w dacie 31 grudnia 1998 r. to podmiot publiczny, a nie była właścicielka nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (por. art. 23 ust. 4 i 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.). Jak wyżej wskazano, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych o władztwie publicznoprawnym nad nieruchomościami zajętymi pod drogi świadczą właśnie prace wykonywane na nieruchomościach przez podmiot władający, w tym polegające na utrzymaniu dróg, na ich konserwacji, modernizacji, odśnieżaniu.Skoro część działki objętej zaskarżoną decyzją znajdowała się w pasie drogi publicznej – ulicy [...], nie sposób jest uznać, aby władztwo publicznoprawne nie rozciągało się również na tę działkę. Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej, zajęta była w tej dacie drogą publiczną – gminną to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na obszarze której jest położona. Odnośnie wniosków dowodowych złożonych w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., wskazać należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 tej ustawy - sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie zostały zaskarżone do tego sądu. Oznacza to, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończony zaskarżonym aktem lub czynnością. Zadaniem Sądu jest więc ocena, czy materiał procesowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji. Dlatego postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie przeprowadza bowiem w zasadzie postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., II FSK 615/08, LEX nr 533874). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX 558886). W niniejszej sprawie wnioski dowodowe skarżącej zmierzały w istocie do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, dlatego sąd nie zmalazl podstaw do ich uwzględnienia. W toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy nie doszło również w ocenie Sądu do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, stan faktyczny sprawy został bowiem, wbrew temu co sugeruje skarżąca, wyjaśniony zgodnie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w sposób umożliwiający zastosowanie norm prawa materialnego, a sam materiał dowodowy zgromadzony w aktach został poddany właściwej ocenie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.