II SA/Gl 1262/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. L., K. P. na uchwałę Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 5 lutego 2019 r. nr V/56/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] oznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Mikołowa symbolem 4.2.35.M1; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala; 3) zasądza od Gminy Mikołów na rzecz skarżących solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu połowy kosztów postępowania. Uchwałą z dnia 5 lutego 2019 r. Nr V/56/2019 Rada Miejska Mikołowa przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Mikołów, określanego jako Gniotek. Pismem z dnia [...] r., A.Ł. i K.P. – Ł., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powyższą uchwałę w części obejmującej działkę nr 1 położoną w Mikołowie w rejonie ulicy [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego pomimo niezgodności jego zapisów z postanowieniami studium w zaskarżonym zakresie, - art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości obejmującej działkę nr 642/119, - art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie prawa własności nie narusza zasady proporcjonalności i nie narusza w sposób dowolny istoty prawa własności. Uwzględniając powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności tekstu i rysunku planu w części dotyczącej przedmiotowej działki położonej w Mikołowie stanowiącej współwłasność skarżących oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnili, że do 5 lutego 2019 r. parcela skarżących nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na spornym terenie obowiązywało Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta Mikołów przyjęte uchwałą nr XX/247/99 Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 14 grudnia 1999 r. ze zmianami przyjętymi uchwałą XXXIII/766/103 z dnia 27 sierpnia 2013 r. Według postanowień tego Studium część działki skarżących znajdowała się w terenach przeznaczonych na tereny mieszkaniowe. W przyjętej w dniu 5 lutego 2019 r. uchwale Nr V/56/2019 działka skarżących znajduje się w jednostkach: 4ZE, 5ZE i 6ZE stanowiące tereny obudowy ekologicznej cieków wodnych oraz w jednostkach 15KDD, 16KDD i 17KDD - tereny dróg publicznych klasy "dojazdowa". Jeszcze na etapie opracowywania projektu studium skarżący składali wnioski do studium, które ostatecznie zostały uwzględnione i część nieruchomości skarżących przeznaczona została na budownictwo mieszkaniowe w 2013 r. Następnie na etapie projektowania planu skarżący składali uwagi do projektu na etapie każdego wyłożenia, wskazując na rozbieżność projektu planu w stosunku do studium. Uwagi te nie zostały jednak uwzględnione i ostatecznie uchwalono plan w treści niezgodnej z wnioskami skarżących i ze studium. Skarżący wyjaśnili, że posiadają legitymację do skarżenia przedmiotowego planu, jako właściciele wymienionej powyżej działki. Przyjęta w uchwale regulacja dla tego terenu w sposób bezpośredni wpływa na sposób wykonywania prawa własności. Przepisy planu pozbawiają skarżących istotnej części ich uprawnień, gdyż pozbawiają ich możliwości zabudowy gruntu, wbrew postanowieniem studium. W zakresie naruszenia procedury planistycznej skarżący podkreślili, iż jej podstawową zasadą jest zgodność miejscowego planu ze studium uwarunkowań. Wynika ona z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 tej ustawy plan uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Odnosząc się do kwestii zgodności planu ze studium skarżący podkreślili, że powinna występować kontynuacja zasad zagospodarowania terenu ustalona ogólnie w studium i podlegająca sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego powinny być jak najbardziej ze sobą zbieżne. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa - tj. art. 9 ust. 4 ustawy. Dla dokonania zmiany przeznaczenia terenu w planie rada gminy musi w pierwszej kolejności zmienić studium wprowadzając stosowane zmiany w zakresie kierunków zagospodarowania tego gruntu, a dopiero później uwzględnić dopuszczoną modyfikację sposobu zagospodarowania terenu przy sporządzaniu planu. W niniejszej sprawie przesunięcie granic terenu zabudowy mieszkaniowej dokonało się na znacznym obszarze działki. Uchwała w sposób dowolny i nieuprawniony tworzy na całej nieruchomości skarżących obszar obudowy ekologicznej cieków wodnych, pomimo, iż w obowiązującym studium znaczna część nieruchomości została przeznczona pod zabudowę mieszkaniową. Rozbieżność ta oznacza naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym przekroczono granice władztwa planistycznego naruszając też powołane powyżej przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zatem z art. 28 cytowanej ustawy uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium oraz z przekroczeniem granic władztwa planistycznego należy uznać za naruszenie zasad sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ustawy. W odpowiedzi na skargę, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, Burmistrz Mikołowa wniósł o jej odrzucenie względnie jej oddalenie. W uzasadnieniu odniósł się do wszystkich zgłoszonych zarzutów stwierdzając, iż nie są one zasadne. Odnosząc się do zarzutu niezgodności zapisów planu z postanowieniami studium przyznał, że według obowiązującego Studium dla większości działki skarżących ustalono kierunek przeznaczenia "tereny zieleni pozostałej" - oznaczony symbolem 4.2.34Z3 co całkowicie wyklucza przeznaczenie tej części działki pod zabudowę w planie miejscowym. Dla pozostałej części tej działki w Studium ustalono kierunek przeznaczenia - "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i niskiej intensywności" .- oznaczonej symbolem 4.2.35.M1. Dalej organ wyjaśnił, że nie jest prawdą, iż do dnia 5 lutego 2019 r. parcela skarżących nie podlegała ustaleniom żadnego planu miejscowego. Dla działki nr 1 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z planem przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Mikołowie nr XXXII/483/2005 przeznaczenie działki to "trwałe użytki zielone, zadrzewienia i zakrzewienia, łąki, pastwiska, zieleń lęgowa, sady, uprawy rolne i polowe, urządzenia infrastruktury technicznej", bez prawa zabudowy (oznaczony symbolem 60ZE). Stąd przeznaczenie działki jako terenu obudowy ekologicznej cieków wodnych w planie z 2019 r. powiela zapisy wcześniej obowiązującego planu. Wobec zapisów Studium zawartych w § 11 ust. 1 pkt 4 oraz § 13 zapisy uchwalonego miejscowego planu zgodne są też ze Studium. Organ stwierdził dalej, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednak w ocenie organu, skoro przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący nie posiadali uprawnień do zabudowy gruntu, gdyż obowiązujący wówczas plan z 2005 r., taką możliwość wykluczał, to obecne postanowienia planu nie zmieniając sposobu wykonywania prawa własności skarżących nie doprowadziły do naruszenia w żaden sposób ich interesu prawnego. Dalej wyjaśniono, że działka skarżących zlokalizowana jest w terenach otwartych i niezabudowanych, a nie jak wskazują skarżący pomiędzy gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową. Odległość działki skarżących od terenów przeznczonych pod zabudowę (50MN) to ponad 60m. Precedens zabudowania jednym domem terenu oznaczonego symbolem 76MN (przeniesione z planu obowiązującego do 2005 r.) dużego zielonego terenu otwartego nie jest wystarczającą przyczyną dla przekształcenia kolejnych, przyległych obszarów, kosztem ograniczenia terenów zielonych. W podsumowaniu Burmistrz stwierdził, że przeznaczenie w planie miejscowym przedmiotowej działki na teren obudowy ekologicznej cieków wodnych nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Mikołów. Dodał, że przyjęte w planie regulacje nie pozbawiają skarżących uprawnień do zabudowy, gdyż przed uchwaleniem planu miejscowego w 2019 r. skarżący nie posiadali możliwości zabudowy swojej działki - wykluczał to obowiązujący wówczas plan miejscowy przyjęty uchwałą XXXII/483/2005 Rady Miejskiej w Mikołowie, a tym samym nie można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego, ograniczeniu prawa własności czy naruszeniu zasady proporcjonalności. Podkreślił, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu przyjętego uchwałą z dnia 5 lutego 2019 r. dla działki 1 spowodowałoby przywrócenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z 2005 r., co nie zmieniłoby sytuacji planistycznej skarżących, a spowodowałoby jedynie utratę jednolitości ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz zawarte w niej wnioski i zarzuty, z tym, że sprostował stanowisko w zakresie braku planu miejscowego w poprzednim okresie. Jego zdaniem nowy plan musi odnosić się do treści studium a nie do zapisów "starego planu". W studium zaś nieruchomość przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową. Odnosząc się do stanowiska organu, że treść zawarta w § 11 ust. 1 pkt 4 oraz § 13 przesądza o zgodności planu ze studium wyjaśnił, że §11 nie określa przeznaczenia terenu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 omawianej ustawy kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 tej ustawy jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W wymienionym przepisie legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09). Skarżący w niniejszej sprawie swój interes prawny wywiedli z prawa własności nieruchomości nr 1, objętej planem. W tym zakresie posiadają oni zatem legitymację skargową. Nie można przy tym podzielić twierdzeń organu, iż wobec faktu, iż przyjęte w kwestionowanym planie regulacje nie pozbawiają skarżących uprawnień do zabudowy, gdyż przed uchwaleniem planu miejscowego w 2019 r. skarżący nie posiadali także możliwości zabudowy swojej działki, czyli nie doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Zaskarżona bowiem została konkretna uchwała, która w konkretny sposób wpływa na możliwość wykonywania prawa własności przez skarżących. Brak zatem podstaw do odrzucenia skargi, wbrew twierdzeniem odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 20 cytowanej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Owe nienaruszenie postanowień studium należy postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu w nim ustalonych, a podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować zasady zagospodarowania i przeznaczenia terenów i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Inaczej mówiąc, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeżeli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium obowiązującym w dacie uchwalania tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Mikołów z dnia 5 lutego 2019 r. nr V/56/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Mikołów, określnego jako Gniotek, działka skarżących objęta została jednostkami określonymi symbolami 4ZE, 5ZE, 6ZE – oznaczonymi jako tereny obudowy ekologicznej cieków wodnych oraz jednostkami 15KDD, 16KDD, 17 KDD – tereny dróg publicznych klasy "dojazdowa". Zgodnie natomiast ze Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta Mikołów przyjętym uchwałą nr XX/247/99 Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 14 grudnia 1999 r. oraz zmienionym kolejnymi uchwałami Rady Miejskiej Mikołowa, tj. uchwałą XXXIII/766/103 z dnia 27 sierpnia 2013 r., uchwałą nr XXXVII/721/2017 z dnia 19 grudnia 2017 r. oraz uchwałą nr XLII/774/2018 z dnia 24 kwietnia 2018 r. przedmiotowa działka skarżących oznaczona została symbolami 4.2.35.M1 oraz 4.2.34.Z3, gdzie symbol M1 oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i niskiej intensywności. Nieruchomości i obiekty: mieszkaniowe jednorodzinne, mieszkaniowe wielorodzinne typu mały dom, oraz Z3 – tereny zieleni pozostałej, nieruchomości zieleni pozostałej nie wymienionej w innych przeznaczeniach. Nie do odparcia zatem pozostaje zarzut sprzeczności ustaleń planu w tym zakresie z ustaleniami obowiązującego studium. Zasadą sporządzania planu jest natomiast jego zgodność - niesprzeczność ze studium. W świetle powyższego po porównaniu zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Mikołowa Gminy przyjętego wymienionymi powyżej uchwałami Rady Miejskiej i obowiązującego w dacie uchwalania przyjętego uchwałą nr V/56/2019 z dnia 5 lutego 2019 r. zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Mikołów, działka należąca do skarżących nr 1 w części według Studium położona w terenie zabudowy mieszkaniowej objęta została w uchwalonym planie w jednostce bez prawa zabudowy (ZE- obudowa ekologiczna cieków wodnych). Stąd też sprzeczne z przywołanym powyżej ustaleniem Studium jest objęcie tej części działki skarżących w kwestionowanym planie obszarem o symbolu 5ZE - tereny zieleni obudowy cieków wodnych. Wobec wskazanej powyżej reguły niesprzeczności ustaleń planu z postanowieniami Studium – należało więc w tym zakresie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, uznając za zasadny zarzut przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. W tym zakresie za zasadny należy więc uznać zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących wynikających z przysługującego im prawa własności nieruchomości. Organy gminy są związane ustaleniami studium, na co wyraźnie wskazuje treść art. 9 ust. 4 "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Zatem mając na uwadze treść obowiązującego aktualnie Studium trzeba przyznać, że przeznaczenie wbrew tym zapisom całości działki skarżących na tereny zieleni – obudowy ekologicznej cieków wodnych ogranicza możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich skarżących. Dodać przy tym trzeba, że wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, z zapisów przywołanych § 11 ust. 1 pkt 4 czy § 13 nie wynika ewentualna zgodność postanowień nowego planu z zapisami Studium uwarunkowań. Także tłumaczenie, iż obecny plan miejscowy z 2019 r. powiela w tym zakresie regulacje zawarte w dotychczas obowiązującym planie z 2005 r. niczego nie wyjaśnia. Wydaje się logiczne, że skoro Rada Miejska Mikołowa wprowadziła do Studium wnioskowane przez mieszkańców zmiany, to po to aby następnie dać im wyraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W pozostałym zakresie, tj. pozostałej części działki skarżących, która według obowiązującego Studium znalazła się w jednostce oznaczonej symbolem 4 .2.34.Z3 – czyli Z3- tereny zieleni pozostałej, wobec braku sprzeczności tego ustalenia w planie ze Studium, skargę należało oddalić. Sąd nie stwierdził w tym przypadku przekroczenia granic władztwa planistycznego. Na marginesie dodać należy, że wobec stwierdzenia nieważności planu miejscowego przyjętego kwestionowaną uchwałą nr V/56/2019 z dnia 5 lutego 2019r., dla tego obszaru odżywa regulacja zawarta w planie miejscowym przyjętym uchwałą nr XXXII/483/2005 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych przyznając te koszty stosownie do wyniku sprawy.