I OSK 1579/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1181/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] na akt [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczenia pojazdu pożarniczego do obrotu postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/19 odrzucił skargę Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] (dalej: "skarżąca") na akt [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczenia pojazdu pożarniczego do obrotu. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z 30 kwietnia 2019 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] o włączenie do podziału bojowego samochodu pożarniczego marki Mercedes-Benz nr rej. [...], rok produkcji 1990 oraz nadanie numerów operacyjnych i kryptonimu radiowego dla ww. pojazdu. W odpowiedzi Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] pismem z [...] maja 2019 r. poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu powyższego wniosku. Skarżąca potraktowała powyższe pismo jako decyzję administracyjną i wniosła od niej odwołanie do Komendanta Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Zastępca [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej pismem z [...] czerwca 2019 r. poinformował skarżącą, że nie może uwzględnić żądań zawartych w odwołaniu. Podał jednocześnie, że pismo z [...] maja 2019 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym nie przysługują od niego środki odwoławcze. Skarżąca nie zgodziła się z powyższym stanowiskiem i złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. Wskazała w niej, że zaskarża w całości decyzję Komendanta Wojewódzkiego nieuwzględniającą odwołania skarżącej od decyzji Komendanta Powiatowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku jej przyjęcia do rozpatrzenia - o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu. Sąd pierwszej instancji przyjął, że pismo Zastępcy [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nie jest decyzją administracyjną. Wskazał, że przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (lub finansowego) o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Po przytoczeniu treści art. 107 k.p.a. Sąd podał, że o uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie jego forma. Decydujące znaczenie ma to, czy jest to akt rozstrzygający co do istoty w indywidualnej sprawie należącej do właściwości organów administracji państwowej. Zdaniem Sądu pismo Zastępcy [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nie zawiera w istocie żadnego ze wskazanych powyżej elementów. W szczególności brak w nim oznaczenia organu oraz podpisu osoby piastującej funkcję organu - pismo podpisał Zastępca [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, bez wskazania, że działa z upoważnienia organu. Pismo nie zawiera także rozstrzygnięcia, gdyż jego autor zaznaczył, że kwestionowane przez skarżącą pismo Komendanta Powiatowego nie jest w jego ocenie decyzją i w szczególności z tego powodu nie może uwzględnić żądań zawartych w piśmie skarżącej opatrzonym tytułem "odwołanie", a zatem w istocie ograniczył się do wyjaśnienia, z jakich powodów nie rozpatrzył "odwołania". Przede wszystkim jednak brak jest przepisów materialnoprawnych, z których wynikałaby kompetencja do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o włączeniu do podziału bojowego straży pożarnych samochodu pożarniczego oraz o nadaniu takiemu pojazdowi numerów operacyjnych i kryptonimu radiowego. Wskazując na powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), odrzucił przedmiotową skargę. Na postanowienie to skarżąca złożyła skargę kasacyjną (mylnie oznaczoną jako "zażalenie") do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania, przez jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że braki formalne decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej - określone w art. 107 k.p.a., które de facto stanowią podstawę zarzutów zawartych w skardze skarżącej - stanowią per se podstawę do odrzucenia skargi skarżącej, która to skarga nie nosi żadnych braków formalnych. Zdaniem skarżącej, wbrew temu co wykazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim uzasadnieniu, z treści pisma z [...] czerwca 2019 r. wynika wprost: zarówno oznaczenie organu administracji publicznej - tj. Komenda Wojewódzka Powiatowej Straży Pożarnej w [...], data - tj. [...] czerwca 2019 r., oznaczenie strony - tj. Ochotnicza Straż Pożarna w [...], rozstrzygnięcie - tj. nieuwzględnienie zawartych w odwołaniu żądań. Tymczasem Sąd stwierdził, że pismo zastępcy [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej "nie zawiera w istocie żadnego ze wskazanych powyższych elementów". Pozostałe braki decyzji, tj. m.in. niepowołanie podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego czy pouczenia o możliwości i trybie odwołania się, stanowią natomiast podstawę zarzutów zawartych w skardze, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny nie chcąc rozpatrzyć - odrzucił. Dochodzi zatem do kuriozalnej sytuacji, kiedy te same zarzuty, na które powołuje się strona w swojej skardze, skarżąc decyzję administracyjną, stają się przeszkodą do rozpoznania skargi i prowadząc do jej odrzucenia. Taka decyzja zdaje się być precedensowa, gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych trudno doszukać się rozstrzygnięcia stwierdzającego, że naruszenie przez organ norm zawartych w m.in. w art. 107 § 1 pkt 4, 6 i 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. powoduje traktowanie decyzji jako bliżej nieokreślonego pisma, nie mającego żadnego znaczenia dla skarżącego, organu i sądu, który nie poczuwa się wówczas do obowiązku rozpoznania odwołania/skargi od takiej nie-decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Sąd pierwszej instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalną, zaś postawiony w skardze kasacyjnej zarzut kwestionuje wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżone w tej sprawie pismo nie stanowi decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie nie wskazywała, że pismo to może stanowić postanowienie lub też inny akt podlegający kontroli sądu administracyjnego. Tym samym rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosiły się wyłącznie do zbadania, czy pismo z [...] czerwca 2019 r. można uznać za decyzję administracyjną. Przedmiotem skargi złożonej w rozpoznawanej sprawie było pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] czerwca 2019 r. o niedopuszczeniu pojazdu pożarniczego do obrotu. W piśmie tym skarżąca została poinformowana, że Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] nie może uwzględnić żądań skarżącej zawartych w piśmie z 27 maja 2019 r. (nazwanego "odwołaniem"). Wyjaśnił jednocześnie, że pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] maja 2019 r., nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym nie przysługują od niego środki odwoławcze. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 7303/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. W art. 107 k.p.a. zostały określone niezbędne elementy decyzji, do których między innymi należą: oznaczenie organu administracji państwowej, data wydania decyzji, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 (publ: OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169), wyjaśnił, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów określonych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie, gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki (por. J. Borkowski i B. Adamiak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Lewis Nexis, Warszawa 2010, s. 254). Również w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające, co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. (por. wyrok z 22 września 1981 r., SA 791/81; wyrok NSA z 8 lutego 1983 r. SA/Wr 559/82, postanowienie NSA z 21 marca 2002 r. - II SA 2213/01; wyrok NSA z 15 marca 2001 r.; V SA 2938/99). Wobec tego, uwzględniając nie tyle katalog elementów z art. 107 § 1 k.p.a., ile składniki stosunku prawnego, wskazuje się na następujące konieczne elementy decyzji: określenie podmiotu nabycia praw lub ustalenia obowiązku, sformułowanie treści tego prawa lub obowiązku albo ustosunkowanie się do żądania strony, możliwość ustalenia podstawy prawnej działania organu administracji oraz oznaczenie tego organu. Mając powyższe na uwadze zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] czerwca 2019 r. zawiera oznaczenie organu, jak również ustosunkowanie się do żądania strony. Przedwczesne było także uznanie Sądu, że Zastępca [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nie działał z upoważnienia organu. Wskazać jednakże trzeba, że pomimo, iż ww. pismo zawiera nazwę organu, jak też odnosi się do żądania strony, brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowi ono decyzję administracyjną. Zwrócić należy uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przepisów, które określałyby procedurę włączenia pojazdu Ochotniczej Straży Pożarnej do podziału bojowego. Z przepisów nie wynika także obowiązek Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej do włączenia pojazdu do podziału bojowego. Do jego zadań niewątpliwie należy m.in. organizowanie na obszarze powiatu krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (art. 13 ust. 6 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej). Jednakże treść § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1394 ze zm.) stanowi jedynie, że organizacja funkcjonowania krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej, na obszarze powiatu, obejmuje w szczególności: pkt 4 aktualizację danych dotyczących gotowości operacyjnej i podwyższonej gotowości operacyjnej, pkt 8 wdrożenie systemu dysponowania sił i środków do działań ratowniczych. Zatem Komendant Powiatowy Straży Pożarnej realizuje swoje zadania w zakresie aktualizacji danych gotowości operacyjnej m.in. przez włączanie i wyłączanie pojazdów z podziału bojowego w systemie dysponowania środków do działań ratowniczo-gaśniczych. Organ ten nie miał jednak podstawy prawnej do wydania decyzji w tym zakresie. Na istnienie takiej podstawy nie wskazała też skarżąca kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro Komendant Powiatowy Straży Pożarnej nie miał podstawy prawnej do wydania w niniejszej sprawie decyzji orzekającej o odmowie włączenia pojazdu Ochotniczej Straży Pożarnej do podziału bojowego, to tym samym pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] maja 2019 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Złożony zatem od niego środek zaskarżenia w formie odwołania jest niedopuszczalny. W konsekwencji powyższego nie można uznać pisma [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] czerwca 2019 r., za decyzję, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Stanowi ono bowiem odpowiedź na złożony przez skarżącą środek odwoławczy nieprzewidziany przez ustawodawcę, co w sposób jednoznaczny z treści tego pisma wynika. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.