I OSK 1664/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 125/17 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 125/17, oddalił skargę I. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r. znak [...], którą uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r., [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i umorzono postępowanie prowadzone w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Wniosek o wznowienia postępowania dotyczył ostatecznej decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie było to, czy można wznowić postępowanie zakończone decyzją, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte poważną, kwalifikowaną wadą – wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.). Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem wprost, że ustawodawca uzależnił wszczęcie postępowania wznowieniowego od spełnienia dwóch warunków: nie tylko od wydania decyzji ostatecznej, ale również od zakończenia tą decyzją postępowania. Natomiast decyzja kasacyjna, pomimo że jest decyzją ostateczną, nie kończy postępowania w sprawie, a jedynie utrzymuje stan sprawy w toku. Postępowanie bowiem nadal się toczy, skoro wynikiem decyzji kasacyjnej jest konieczność ponownego, dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. Innymi słowy, istota decyzji kasacyjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu II instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową, "międzyinstancyjną", która nie załatwia sprawy co do istoty. W ocenie Sąd I instancji prawidłowe jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania i umorzenia postępowania wznowieniowego. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że nie jest możliwe wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaś skarga kwestionująca akt administracyjny wydany w przedmiocie wniosku strony o wznowienie postępowania podlega z tej przyczyny oddaleniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja kasacyjna jest niewątpliwie decyzją ostateczną, więc możliwe jest żądanie wznowienia postępowania aktem tym zakończonego. Ma to niebagatelne znaczenie, bowiem pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją, narusza prawo strony w równym stopniu, jak pozbawienie możliwości działania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją merytoryczną np. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Można wyobrazić sobie, że pozbawienie możliwości działania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją kasacyjną może powodować konieczność wznowienia postępowania. Strona pozbawiona możliwości działania mogłaby bowiem w takim postępowaniu argumentować i dowodzić swoich racji w sposób, który doprowadziłby organ do zgoła odmiennego stanowiska (zamiast wydać decyzję kasacyjną mogłaby zostać wydana decyzja merytoryczna np. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy). Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się uzasadniona. Zgłoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty praktyczne i celowościowe nie mogą zostać uwzględnione, albowiem stoją w sprzeczności z ustawowymi przesłankami wznowienia, które może dotyczyć, zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Argumentacja skargi kasacyjnej kładzie nacisk na jedną z przesłanek, jaką jest ostateczność decyzji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji bynajmniej nie zakwestionował, że decyzja wydana przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., zatem tego przepisu nie naruszył. Skarga kasacyjna pomija natomiast drugą przesłankę warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego. Postępowanie to musi być zakończone, przez co należy rozumieć wydanie w sprawie decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę co do istoty lub decyzji o umorzeniu postępowania. W przypadku organu odwoławczego będą to decyzje wydane na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Natomiast decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. kończy jedynie tok instancji, nie rozstrzyga zaś sprawy merytorycznie, ani niemerytorycznie (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 763). Tryb wznowienia postępowania nie ma zatem zastosowania do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., stanowi ona rozstrzygnięcie procesowe, dając podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania utrzymuje stan sprawy w toku, co skutkuje niemożnością wznowienia, decyzja ta kończy nie sprawę, ale postępowanie organu odwoławczego (zob. K. Sobieralski: Zagadnienie charakteru prawnego decyzji kasacyjnych a możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Samorząd Terytorialny 2000, nr 3, s. 51-54). Akceptując to stanowisko i oddalając skargę Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.