II SAB/Rz 120/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dla Miasta [...] w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności I. stwierdza, że Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dla Miasta [....] dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od o Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dla Miasta na rzecz skarżącej S. C.kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. C. (dalej w skrócie: "skarżąca") reprezentowanej przez r. pr. D. K., jest bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] (dalej w skrócie: "organ") w sprawie wniosku dotyczącego wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że w dniu 9 października 2019 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] organ zawiadomił skarżącą, że jej wniosek nie może być rozpatrzony w terminie ustawowym przewidzianym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") z powodu posiadanego ważnego orzeczenia do dnia 31 października 2019 r. Jednocześnie organ poinformował, że nowy termin rozpatrzenia sprawy został wyznaczony na dzień 25 listopada 2019 r. Ponadto kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] organ zawiadomił skarżącą o posiedzeniu składu orzekającego w dniu 25 listopada 2019 r. W dniu 13 listopada 2019 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej stanowiące ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. w związku z niezałatwieniem sprawy w ustawowym terminie. W dniu 18 listopada 2019 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zarzucając naruszenie terminu z art. 35 § 3 k.p.a. Skarżąca wniosła o: 1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 2) zobowiązanie organu do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w ciągu 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; 4) zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołując się na wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1883/10 stwierdziła, że rozpatrywanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku spraw z zakresu orzekania o stopniu niepełnosprawności należy do kognicji sądów administracyjnych. Dalej skarżąca zarzuciła, że określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin na załatwienie sprawy upłynął w dniu 12 listopada 2019 r. Natomiast organ do dnia złożenia skargi nie załatwił sprawy, nie zawiadomił skarżącej o przyczynach zwłoki, oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia do czego był zobowiązany zgodnie z art. 36 k.p.a. Odnosząc się do doręczonego w dniu 13 listopada 2019 r. zawiadomienia o wyznaczeniu terminu badania lekarskiego przez komisję orzekającą skarżąca stwierdziła, że wystosowane na podstawie § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności zawiadomienie nie wypełnia dyspozycji z art. 36 k.p.a., ponieważ organ nie podał przyczyn zwłoki oraz nie pouczył o prawie wniesienia ponaglenia. Skarżąca podniosła, że w wyniku nierozpoznania w ustawowym terminie wniosku przez organ poniosła realne szkody – została zobowiązana do uiszczenia opłaty dodatkowej na rzecz [...] w kwocie ok. 200 zł, ponieważ korzystała z zakupionego wcześniej okresowego biletu ulgowego. Równocześnie utraciła status osoby niepełnosprawnej w pracy zawodowej co przełożyło się na utratę warunków pracy chronionej. W dniu [...] listopada 2019 r. organ wydał orzeczenie znak: [...] o zaliczeniu skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]: 1) stwierdził, że Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] dopuścił się przewlekłego postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności; 2) stwierdził, że w powyższym postępowaniu nie miało miejsca rażące naruszenie prawa; 3) zobowiązał Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] do załatwienia sprawy niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni, od dnia wydania postanowienia; 4) zobowiązał Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych prowadzenia w sposób przewlekły postępowania oraz podjęcia środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawując kontrolę legalności działalności administracji publicznej orzekają również w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2019r., poz. 2325, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Kontrola sądu administracyjnego jest jednak wyłączona w sytuacji, gdy przepisy szczególne przewidują inny tryb zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej - w szczególności poprzez wniesienie powództwa do sądu powszechnego. Kwestie orzekania o stopniu niepełnosprawności regulują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172, z późn. zm.; dalej jako: ustawa o rehabilitacji) oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, Dz. U 2018r. poz. 2027. Ustawa wprowadza dwuinstancyjny model orzekania o niepełnosprawności: powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Należy także zwrócić uwagę na art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji, w świetle którego od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Nie ma zatem wątpliwości, że art. 6c ust. 8 jest przepisem szczególnym, wyłączającym kontrolę sądu administracyjnego nad orzeczeniami wojewódzkich zespołów orzekania do spraw niepełnosprawności. Należy jednak zwrócić uwagę na art. 66 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się m.in. Kodeks postępowania administracyjnego. Problem zaskarżania orzeczeń procesowych, nie stanowiących merytorycznego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydawanych w toku postępowania prowadzonego przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 8 listopada 1999 r. (OPS 12/99; ONSA 2/2000, poz. 47). W tezie tej uchwały NSA stwierdził, iż na postanowienie Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności stwierdzające uchybienie terminu wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji (...) przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA stwierdził m.in. iż "(...) powołane wyżej przepisy ustawy i rozporządzenia stosuje się do wydania aktu administracyjnego będącego orzeczeniem w przedmiocie niepełnosprawności, to jest orzeczeniem, które odnosi się do kwestii zakwalifikowania określonej osoby do jednego z trzech stopni niepełnosprawności lub odmowy zaliczenia do stopnia niepełnosprawności. Chodzi tu więc o akt, który może być uznany wprost za decyzję administracyjną albo co najmniej za mający charakter decyzji administracyjnej. Nie obejmuje to natomiast postanowień "procesowych", wydawanych w toku postępowania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego". W dalszych wywodach NSA przytoczył przykłady innych przepisów, o podobnej konstrukcji zaskarżenia aktów administracyjnych, na tle których orzecznictwo przyjęło i dopuściło różnorodność dróg zaskarżania konkretnych aktów indywidualnych wydanych w postępowaniach administracyjnych (do sądu powszechnego lub do sądu administracyjnego) w ramach tej samej grupy spraw w znaczeniu materialnoprawnym, w zależności od rodzaju i charakteru danego aktu w znaczeniu proceduralnym i na tle szczególnych unormowań regulujących określone grupy spraw administracyjnych - dziedziny prawa administracyjnego. W świetle powyższych poglądów, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego również na bezczynność zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w zakresie rozpoznawania wniosków. Inna droga zaskarżenia, wskazana w art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji dotyczy tylko orzeczeń merytorycznych zespołów, tzn. ustalających lub odmawiających ustalenia stopnia niepełnosprawności i wskazań do ulg i uprawnień. Prowadzi to do konkluzji, że wniesiona skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powołany przez skarżącą wyroku z dnia 27 października 2011 r. I OSK 1883/10. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności w dniu 9 października 2019 roku. Termin załatwienia wniosku określa art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednocześnie art. 36 § 1 K.p.a. przewiduje, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie natomiast z § 19 ust. 3 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności Powiatowy zespół i wojewódzki zespół, w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu, wydaje zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu do jej załatwienia. Termin załatwienia sprawy, uwzględniając iż wniosek wniesiono w dniu 9 października 2019 roku, upływał w dniu 9 listopada 2019 roku (art. 57 § 3 K.p.a.). Skarżąca została zawiadomiona o posiedzeniu składu orzekającego pismem z dnia [...] listopada 2019 roku, które odebrała w dniu 14 listopada 2019 roku. Co kluczowe w sprawie nie ma zastosowania art. 57 § 4 K.p.a., który stanowi, że jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Przepis art. 57 § 4 k.p.a. dotyczy stron postępowania, a więc nie organu – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2016 r. II OSK 287/16. Przesadza to zatem, że już sporządzenie pisma informującego o terminie posiedzenia komisji w dniu [...] listopada 2019 roku było spóźnione. Należy również odnotować, że skarżąca konsekwentnie kwestionowała, że organ doręczył jej kolejne pismo z tego samego dnia – sporządzone w dniu [...] listopada 2019 roku, informujące o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia na 25 listopada 2019 roku. Skarżąca potwierdza, że otrzymała zawiadomienie o posiedzeniu komisji, neguje natomiast, że informowano ją o niezałatwieniu sprawy i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest w sprawie kluczowe o ile uwzględni się fakt, że oba pisma sporządzono [...] listopada 2019 roku, a więc już po upływie terminu miesięcznego na załatwienie sprawy – 9 listopada 2019 roku. Niezależnie jednak od powyższego Sąd podaje, że z nadesłanego na żądanie Sądu zwrotnego potwierdzenia odbioru nie można odczytać ani faktycznej daty nadania pism z [...] listopada 2019 roku, ani tego, czy potwierdzenie to dotyczy obu tych pism, czy tylko zawiadomienia o terminie posiedzenia komisji. ZPO nie zawiera stempla pocztowego jednostki nadawczej, z którego dałoby się odczytać datę nadania przesyłki, nie zawiera również adnotacji o doręczeniu dwóch pism z [...] listopada 2019 roku, a jedynie numer pisma, który dla obu tych pism jest identyczny. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że organ nie załatwił sprawy w terminie, przez co zarzut bezczynności okazał się zasadny (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Ponieważ w dniu [...] listopada 2019 roku wydano orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, orzekanie o zobowiązaniu organu do jego wydania stało się bezprzedmiotowe. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.