II SA/Kr 1702/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Decyzją z dnia 20 marca 2017 r. ([...]) na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Inwestorowi [...] S.A. dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych w zabudowie wielorodzinnej z garażami podziemnymi, wewnętrznym układem komunikacyjnym, parkingami i stacjami transformatorowymi na działkach nr [...], [...], [...] [...], [...], [...] obr [...] oraz wjazdem na dz. nr [...] obr [...] w K. Etap II — budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznymi odcinkami instalacji wewnętrznych (elektrycznymi, oświetlenia i wewnętrzne linie zasilające, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej) oraz z wewnętrznym układem drogowym. Zlokalizowane na działkach: [...], [...] przy ul. [...] w K.. Decyzją z dnia 7 czerwca 2017 r. ([...]) na podstawie art. 138 §2 kpa i art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) Wojewoda uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podał, że organ I instancji zaniechał prawidłowego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania M. S., co skutkowało odebraniem stronie możliwości skorzystania z praw przysługujących stronie postępowania. Decyzją z dnia 17 lipca 2017 r. ([...] na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Inwestorowi [...] S.A. dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych w zabudowie wielorodzinnej z garażami podziemnymi, wewnętrznym układem komunikacyjnym, parkingami i stacjami transformatorowymi na działkach nr [...] [...] , [...], [...], [...] obr [...] oraz wjazdem na dz. nr [...] obr [...] w K. Etap II — budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi (co, c.w.u, wod.-kan., wentylacji mechanicznej, elektryczną), zewnętrznymi odcinkami instalacji wewnętrznych (elektrycznymi, oświetlenia i wewnętrzne linie zasilające, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej) oraz z wewnętrznym układem drogowym. Zlokalizowane na działkach: [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Organ I instancji wskazał, że projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ww. decyzji o warunkach zabudowy oraz warunkami w zakresie ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, określony przez projektanta obejmuje nieruchomości: działki nr [...] obr. [...] Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. S.. Podał, że działka nr [...] będąca jego własnością ma szerokość 20 m, sąsiaduje bezpośrednio z terenem projektowanej inwestycji. Dodał, że projektowany budynek VIII kondygnacyjny o wysokości 24 m zlokalizowany jest w odległości niespełna 10 m od zachodniej granicy dz. nr [...], co znacząco ogranicza możliwość jej zagospodarowania z uwagi na konieczność spełnienia przepisów §13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wedle odwołującego się uwzględniając lokalizację budynku nr [...] zatwierdzonego przedmiotową decyzją konieczne będzie, dla zachowania warunków prawidłowego oświetlenia pomieszczeń, odsunięcie budynku projektowanego na działce nr [...] na odległość 24 m od budynku nr [...], co praktycznie całkowicie uniemożliwia jej zagospodarowanie z uwagi na szerokość - 20 m. Lokalizacja i wysokość budynku nr [...] sprawia również, że od godziny 14.00 cała działka nr [...] jest zacieniona, co znacząco obniży komfort mieszkańców projektowanego budynku. Dodał, że zatwierdzony projekt budowlany narusza zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz przeczy równości podmiotów wobec prawa. Decyzją z dnia 5 października 2017 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przeprowadził analizę zgodności projektu z warunkami decyzji Prezydenta Miasta K. z 26 marca 2010 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i stwierdził, że projekt z decyzją tą jest zgodny. W szczególności wskazał organ odwoławczy, że linia zabudowy określona w decyzji o warunkach zabudowy została naniesiona na mapie do celów projektowych i uwzględniona w projekcie budowlanym planowanej inwestycji, przyjęty wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie przekracza określonego w decyzji wz. Wyjaśnił też organ, że w decyzji o warunkach zabudowy ustalono dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla zabudowy zlokalizowanej w głębi działki budowlanej do 24 m, oraz wskazano, że projektowane budynki winny być przekryte dachami płaskimi z attykami, podobnie jak budynki mieszkalne wielorodzinne zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie projektowanej zabudowy. Z rysunków projektu budowlanego wynika, że planowany budynek (usytuowany w głębi działki budowlanej) będzie miał wysokość górnej krawędzi elewacji 23,70 m oraz dach płaski przysłonięty attyką - zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy. Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Wyniki weryfikacji projektu w zakresie opisanym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane są pozytywne.. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ podał, że działka nr [...], której odwołujący jest właścicielem, jest rolną działką niezabudowaną. Zgodnie z treścią § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422,) odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Z treści tego przepisu wynika, że obowiązek zapewnienia naświetlenia przez planowaną zabudowę dotyczy wyłącznie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie zaś powierzchni niezabudowanego gruntu. Na powyższe rozstrzygnięcie M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, art. 4 i 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz art. 140 i art 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny w zw. z § 13 ust 1 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji, która narusza uzasadnione interesy skarżącego; - art 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem prawa powodującym konieczność jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania bądź wydania decyzji reformatoryjnej; - art. 7 oraz 77 § 1 kpa poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy w szczególności poprzez brak ustalenia wpływu projektowanej inwestycji na ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości sąsiedniej będącej własnością skarżącego; - art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej, w szczególności nie zawierające odniesienia do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci odpisu wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 24 listopada 2017 r. na okoliczność wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącego oraz zamiaru jej zabudowy przez skarżącego; uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podał, że zainicjował postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości składających się z działek o numerach ewidencyjnych: [...] oraz [...] dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalno - usługowych o ośmiu kondygnacjach naziemnych i powierzchni zabudowy 1000 metrów kwadratowych. Realizacja projektu budowlanego objętego zaskarżoną decyzją administracyjną, z uwagi na treść § 13 ust 1 oraz § 60 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych w istotnym zakresie ograniczy możliwość zabudowy nieruchomości skarżącego, w szczególności uniemożliwi realizację inwestycji o parametrach i cechach zbliżonych do tych, jakie zostały wykorzystane w maksymalny sposób przez inwestora w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym w oparciu o treść decyzji o warunkach zabudowy wydanej z dnia 26 marca 2010 roku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2017/1369). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej wg. powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził uzasadnionych powodów do jej uchylenia. W pierwszej kolejności należy odnotować, że kwestionowana decyzja dotyczy obiektu realizowanego w szczególnym trybie, a mianowicie jako kolejny etap inwestycji wieloetapowej. Ta okoliczność nie została wyeksponowana przez organy, nie dostrzegł jej też sam skarżący. Pominięcie tego faktu i brak oceny jego prawnego znaczenia w sprawie rozpoznawanej należy wytknąć jako uchybienie, które jednak ostatecznie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego zasadą jest, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku jednak zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Z przedłożonej przez uczestnika postępowania (inwestora) na żądanie Sądu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku objętego Etapem I oraz projektu zagospodarowania terenu ( i dalszych 2 decyzji zmieniających pierwszą) wynika, że inwestor, stosownie do cytowanego wyżej przepisu, przy pierwszym wniosku, przedłożył projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia. W projekcie tym uwzględniono także budynek objęty Etapem II. Przy wniosku o pozwoleniu na budowę budynku w Etapie II inwestor dołączył projekt budowlany, w tym część graficzną projektu zagospodarowania terenu zbieżną z projektem zatwierdzonym pierwszą decyzją (i z jej zmianami), z tą różnicą, że w tym "egzemplarzu" projektu zagospodarowania wyeksponowano i szczegółowo opisano budynek II. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany winien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Szczegółowe wymagania dla projektu zagospodarowania terenu uregulowane zostały w rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (DZ.U.2012/462). Według § 8 ust. 1, 2 i 3 tego aktu projekt zagospodarowania terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową, a obie części sporządzone z uwzględnieniem § 7. Część opisowa powinna określać m.in. przedmiot inwestycji, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany - zakres całego zamierzenia, a w razie potrzeby kolejność realizacji obiektów. Stosownie zaś do § 7 ust. 1 wymagania rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 ustawy, uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Skoro określenie przedmiotu inwestycji w projekcie zagospodarowania terenu ma następować z uwzględnieniem cyt. § 7, to oczywiste jest, że to właśnie w tymże projekcie określa zarówno rozmiary obiektów (w części opisowej), jak i ich usytuowanie. Decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu realizowanego jako Etap I w ramach wieloetapowego zamierzenia, jak każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, służy domniemanie zgodności z prawem. Założyć więc należy, że projekt odpowiadający wszystkim wyżej opisanym wymogom, ale obejmujący całe zamierzenie, został przedłożony przy pierwszym wniosku o pozwolenie na budowę i w takiej postaci został zatwierdzony tą, pierwszą, decyzją. Ten, zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia funkcjonuje w obrocie prawnym i nie może być dowolnie zmieniany, w szczególności na użytek realizacji kolejnych etapów. Taka zmiana zamiaru inwestycyjnego musiałaby się łączyć ze zmianą samej "pierwszej" decyzji. Konsekwentnie stwierdzić należy, że z badania organu administracji rozpoznającego wnioski inwestora o pozwolenie na budowę kolejnych etapów, wyłączona jest taka część projektu, która została już ostatecznie zatwierdzona. Oznacza to, że zgłaszanie w postępowaniach dotyczących kolejnych etapów inwestycji zarzutów odnoszących się do projektu zagospodarowania terenu, jest zabiegiem spóźnionym, a więc i niemogącym odnieść skutku. Organ nie ma bowiem już wtedy uprawnień do poddawania projektu zagospodarowania terenu ponownej weryfikacji. W rozpoznawanej sprawie podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczą usytuowania i wysokości budynku objętego II etapem inwestycji, a więc tego zakresu projektu, co do którego organ wypowiedział się wiążąco w "pierwszej" decyzji. Ta decyzja zaś może być weryfikowana w trybach nadzwyczajnych, a nie w ramach postępowania o pozwolenie na budowę etapu kolejnego. Z powyżej omówionego powodu zarzuty skargi należy uznać za zupełnie nietrafne. Warto jednak odnieść się do zarzutu naruszenia interesu skarżącego przez nieuwzględnienie takiego oddziaływania budynku II na nieruchomość skarżącego, która uniemożliwi realizację przez skarżącego zamierzenia budowalnego o podobnym rozmiarze i charakterze, a to ze względu na konieczność zachowania warunków określonych § 13 ust 1 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 13 w/w rozporządzenia reguluje ustalenie odległości budynku od innych obiektów tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. W wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r. ( II OSK 1277/08) Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował stanowisko, że jedynie wobec zamiaru budowy budynku wyższego niż 35 m, na organie spoczywa obowiązek oceny czy właściciel nieruchomości sąsiedniej niezabudowanej będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Stwierdził jednocześnie NSA, że w przypadku, gdy przesłaniający obiekt jest niższy niż 35 m, przepis § 13 tego rozporządzenia musi być wykładany ściśle i nie może być stosowany, gdy działka sąsiednia jest niezabudowana. To stanowisko odnieść należy wprost do okoliczności niniejszej sprawy. Nakaz zachowania warunków określonych § 13 (podobnie jak nakaz wynikający z § 60) powiązany jest ze ściśle z określonym sposobem przeprowadzenia konkretnych czynności i obliczeń, z wykorzystaniem danych odnoszących się do istniejącego w rzeczywistości budynku, a nie danych wskazywanych przez właściciela niezabudowanej jeszcze nieruchomości sąsiedniej (por. także wyrok NSA z dni 24 lutego 2015 r. II OSK 1772/13). W tej sytuacji za okoliczność niemającą w sprawie znaczenia uznać należy fakt, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla własnego przedsięwzięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uznać należy pogląd, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (por. np. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r. II OSK 643/10) . Skoro w rozpoznawanej sprawie takich naruszeń nie ujawniono, a kwestionowana w skardze obraza norm § 13 i § 60 przedmiotowego rozporządzenia także nie wystąpiła, to tym samym nie można przyjąć, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na względzie, skargę, jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.