I OSK 994/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 644/19 w sprawie ze skargi K.C. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 21 stycznia 2020 r. II SAB/Wa 644/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.C. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2018 r. o ponowne wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.C. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1-5, art. 36 § 1-2 i art. 65 § 1-2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi K.C. w sytuacji, gdy organ administracji dokonał naruszenia przepisów postępowania i nie dokonał przekazania sprawy do organu w jego ocenie właściwego do rozpoznania wniosku skarżącego z zachowaniem należytych terminów ustawowych, w sytuacji gdy art. 65 k.p.a. stanowi, że "jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie", a pismo skierowane do skarżącego nie zawierało prawem wymaganego uzasadnienia w tym zakresie oraz wybiórczą i powierzchowną analizę materiału dowodowego i przyjęcie, że Komendant Główny Policji nie pozostawał w bezczynności, gdyż nie mógł rozpoznać wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r. ponieważ nie był w sprawie właściwy; 2. art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niezgodny z wymogami prawa, a które to zostało sporządzone w sposób lakoniczny i nie zawiera w swojej treści wszystkich wymaganych elementów, tj. a) kompleksowego opisu stanu faktycznego, b) prezentacji stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującej w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalając skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji przyjął, że organ ten nie pozostawał w bezczynności, gdyż nie mógł rozpoznać wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r., ponieważ nie był w sprawie właściwy. Zdaniem Sądu I instancji właściwym w sprawie organem był Komendant Wojewódzki Policji w R. Prawdą jest, co podniesiono w zarzucie ujętym w pkt 2 skargi kasacyjnej, że Sąd I Instancji bliżej nie uzasadnił stanowiska dotyczącego właściwości organów w tej sprawie i nie wskazał "podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem" (cytat ze skargi kasacyjnej). Tyle tylko, że we wspomnianym zarzucie jako naruszony wskazano art. 141 § 1 p.p.s.a. i przepis ten w całej skardze kasacyjnej przywołany został tylko raz. W żaden sposób nie można więc uznać, że jednostka redakcyjna art. 141 p.p.s.a. została powołana przez pomyłkę. Z § 1 art. 141 p.p.s.a. wynika natomiast, że "Uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym." Za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu (art. 141 § 1 p.p.s.a.) z pewnością nie można zakwestionować poprawności sporządzenia uzasadnienia wyroku przez Sąd I instancji, w tym braków w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzutu ujętego w pkt 2 skargi kasacyjnej nie można więc uznać za usprawiedliwiony. "Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej" (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. I FSK 934/17, LEX nr 2694714). Z przywołanego wyżej wyroku NSA z 27 czerwca 2019 r. I FSK 934/17, wynika także, z czym Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni się zgadza, że "W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe" – a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W zarzucie ujętym w pkt 1 skargi kasacyjnej przywołano bowiem szereg norm, do których powinien stosować się organ administracji publicznej właściwy w sprawie, prowadząc postępowanie, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej (jak art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1-5, art. 36 § 1-2 k.p.a.), jak i art. 65 k.p.a. stanowiący w § 1 o obowiązkach organu, który nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Sam skarżący kasacyjnie przyznaje natomiast, że ponowne wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinno nastąpić w formie czynności materialnotechnicznej. Brak rozróżnienia, do której z powyższych form działania administracji publicznej mają zastosowanie przywołane w zarzucie przepisy uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do stawianych zarzutów. Generalnie zauważyć jednak należy, że skoro Sąd I instancji uznał, że Komendant Główny Policji nie jest w sprawie właściwy (i to był jedyny powód oddalenia skargi), to skarga kasacyjna powinna przede wszystkim kwestionować to stanowisko Sądu I instancji i wskazywać przepis kompetencyjny, który został naruszony. Takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Dopiero przy zasadności zarzutu w zakresie kompetencji organu byłyby podstawy do przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, w celu odniesienia się do faktów wskazujących na bezczynność organu. Skoro jednak nie zostało skutecznie podważone stanowisko Sądu I instancji o braku kompetencji organu, którego bezczynność jest skarżona, ani też nie zostały skutecznie podważone ewentualne braki w uzasadnieniu takiego stanowiska Sądu I instancji (o czym była mowa wyżej), to nie można uznać zarzutów naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. (w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a.) za usprawiedliwione. Nie może bowiem pozostawać w bezczynności w załatwieniu sprawy co do istoty organ, który według oceny Sądu I instancji nie jest rzeczowo właściwy w sprawie. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.