IV SA/Wa 2461/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anita Wielopolska sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. ([...]) w przedmiocie wyłączenia z akt sprawy pisma oznaczonego klauzulą "tajne" oddala skargę. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], o wyłączeniu z akt sprawy o uznanie za obywatela polskiego Z. M. (dalej: "skarżąca" lub "cudzoziemka"), obywatelki [...], pisma ABW z dnia 25 czerwca 2019 r., oznaczonego klauzulą "tajne". II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych. W dniu 12 grudnia 2018 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek Z. M., obywatelki [...], o uznanie za obywatela polskiego w trybie art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2018 r., poz. 1829 t.j.). Na mocy przepisu art. 36 ust. 2 cyt. ustawy Wojewoda [...], w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego, wystąpił m.in. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Warszawie o udzielnie informacji, czy nabycie przez cudzoziemkę obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] oznaczonym klauzulą "tajne", Wojewoda [...] uzyskał z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego informacje opiniujące wniosek Pani Z. M. o uznanie za obywatela polskiego. W tym stanie rzeczy, Wojewoda postanowieniem, na podstawie art. 74 k.p.a., wyłączył z akt sprawy pismo niejawne uzyskane z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oznaczone klauzulą Tajne. Z rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodził się pełnomocnik strony, który pismem z dnia 11 lipca 2019 r,. wniósł zażalenie do Ministra. Minister uzasadniając zaskarżone postanowienie podniósł w szczególności, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 742; dalej: "u.i.n."), zgodnie z którym informacje niejawne, informacje niejawne podlegają ochronie w sposób określony w ustawie do czasu zniesienia lub zmiany klauzuli tajności. Natomiast stosownie do przepisu art. 8 przywołanej wyżej ustawy, informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności: 1) mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; 2) muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności; 3) muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Należy podkreślić, iż w odniesieniu do akt zawierających dokumenty stanowiące informacje niejawną, skutek w postaci wyłączenia od przeglądania przez strony akt sprawy następuje z mocy prawa, ponieważ akta te są opatrzone klauzulami określającymi stopień niejawności zgodnie z art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych, a dostęp do nich mogą mieć tylko osoby legitymujące się upoważnieniem. Zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a., przepisu art. 73 - ustanawiającego pełne prawo strony do wglądu do całości akt sprawy i prawo do żądania wydania odpisów z akt - nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Dokument oznaczony klauzulą "tajne" podlega ochronie, bowiem jego nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy, informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Należy podkreślić, iż w odniesieniu do akt zawierających dokumenty stanowiące informacje niejawną, skutek w postaci wyłączenia od przeglądania przez strony akt sprawy następuje z mocy prawa, ponieważ akta te muszą są opatrzone klauzulami określającymi stopień niejawności zgodnie z art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych, a dostęp do nich mogą mieć tylko osoby legitymujące się upoważnieniem. Reasumując, Wojewoda wydając w dniu 27 czerwca 2019 r. postanowienie o wyłączeniu z akt sprawy dokumentu niejawnego o klauzuli "tajne", nie naruszył praw dotyczących czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu oraz gwarantujących jej prawo dostępu do akt, jak i przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. III.1. W skardze sporządzonej przez adwokata skarżąca zarzuciła naruszenie: (i) art. 51 ust. 3, art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wnioskodawczyni wglądu do istotnej części akt sprawy, przez co naruszone zostało prawo wnioskodawczym do skutecznej obrony w sprawie, odniesienia do stawianych ewentualnie zarzutów, a co za tym idzie ewentualnego odwołania, a naruszenia te nie spełniały konstytucyjnego kryterium proporcjonalności; (ii) naruszenie prawa do obrony określonego w art. 47 karty Praw Podstawowych, które jako część dorobku prawnego UE muszą być bezpośrednio stosowane przez organy Rzeczypospolitej Polskiej i w razie kolizji stanowią wyższe normy od przepisów krajowych; (iii) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj. art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstaw wydania decyzji, tj. nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa, w szczególności poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu do podniesionych przez skarżącą zarzutów i argumentów. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Wojewoda wyłączając z akt sprawy materiały opatrzone przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego klauzulą "tajne" nie naruszył prawa. Należy przy tym podkreślić, że z punktu widzenia interesu strony przedmiotowe postanowienie jest jednoznaczne w skutkach z odmową umożliwienia stronie przeglądania – w części - akt sprawy, co warunkuje z kolei dopuszczalność zażalenia (art. 74 § 2 k.p.a.). IV.3.1. Zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a., przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. W odniesieniu do akt (ewentualnie wybranych dokumentów z akt) zawierających klauzulę "tajne" lub "ściśle tajne", ustawodawca wyłączył a limine możliwość zapoznania się z nimi przez stronę (z uwzględnieniem postanowień zawartych w ustawie o ochronie informacji niejawnych). Inaczej niż w przypadku przesłanki "ważnego interesu państwowego" (art. 74 § 1 in fine k.p.a.), sądowa kontrola odmowy dostępu do materiałów zawierających klauzulę "tajne" lub "ściśle tajne" sprowadza się do weryfikacji przesłanki formalnej, a mianowicie sprawdzenia przez Sąd, czy przedmiotowe materiały zostały w rzeczywistości opatrzone jedną ze wspomnianych klauzul. Sąd dokonał takiego sprawdzenia w kancelarii tajnej i stwierdził, że istotnie pismo ABW z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], zostało opatrzone klauzulą "tajne". Sąd podziela pogląd, że skoro istnieje prawny obowiązek ochrony informacji niejawnych , to nie można domagać się by informacje te zostały udostępnione osobom, których co prawda dotyczą, ale które ustawodawca uznał za nieuprawnione do zapoznania się z ich treścią z uwagi na wyższe wartości chronione prawem. Strona ma prawo do poznania podstaw wydanego rozstrzygnięcia ale w granicach obowiązującego prawa, zatem skoro Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 31 ust.3 oraz ustawa o ochronie informacji niejawnych przewidują ograniczenia w zakresie konstytucyjnych wolności i praw, to nie sposób uznać, że organ stosując się do tych regulacji naruszył prawo. Materiał niejawny może być udostępniony wyłącznie wskazanym osobom, zatem skarżąca, nie będąca w gronie tych osób, nie ma podstaw zarzucać, że odmawiając jej udostępnienia w/w materiału naruszono jej gwarancje procesowe. Państwo demokratyczne nie może być państwem bezbronnym. Dla obrony demokratycznego państwa i jego obywateli w pewnych przypadkach konieczne jest zachowanie pewnych wiadomości w tajemnicy przed stroną postępowania. Efekty stosowania tych przepisów pozostają w proporcji do nałożonych na skarżącą ciężarów oraz ograniczeń (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., II OSK 3153/19 oraz poprzedzający go wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 11/19, a także wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r., II OSK 2358/15, CBOSA). IV.3.2. Wbrew zarzutom skargi, taka wykładnia art. 74 § 1 k.p.a. nie narusza Konstytucji RP. Ograniczenie dostępu dla dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych, stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu, jednak zostało ono przewidziane ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wynika to z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej jaką jest bezpieczeństwo państwa. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w związku z badaniem konstytucyjności ograniczenia prawa strony w zakresie dostępu do informacji niejawnych i zapoznania się z motywami uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w sprawach dotyczących cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa. Trybunał, badając konstytucyjność art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 421 i 650), w wyroku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt SK 8/14, nie zakwestionował ograniczenia prawa strony do zapoznania się z informacjami niejawnymi. Trybunał uznał, że brak dostępu osoby, której cofnięto poświadczenie bezpieczeństwa, do informacji niejawnych, które wpłynęły na decyzję o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, zawartych w uzasadnieniu wyroku, stanowi przydatne, konieczne oraz proporcjonalne ograniczenie jej praw konstytucyjnych. W tym bowiem zakresie wartość, jaką jest bezpieczeństwo państwa, uzasadnia ograniczenie praw skarżącego, o których stanowią art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji. IV.3.3. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych. Po pierwsze, Karta Praw Podstawowych ma zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do Państw Członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii (art. 51 ust. 1 Karty). Tymczasem sprawa uznania za obywatela państwa polskiego nie jest sprawą, w której stosuje się prawo Unii. Po drugie, prawa zagwarantowane w Karcie mogą podlegać ograniczeniom, w tym w celu ochrony interesu ogólnego (art. 52 ust. 1 Karty). Żaden przepis karty nie przyznaje bezwzględnego prawa strony do dostępu do akt zawierających informacje o istotnym znaczeniu z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa. Prawo takie nie wynika w szczególności z powołanego w uzasadnieniu skargi wyroku TSUE z dnia 4 czerwca 2013 r. w sprawie C-300/11 (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2019 r., II OSK 3002/18, CBOSA). IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.