II OSK 1637/20

Dnia 21 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Andrzej Irla po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2461/19 w sprawie ze skargi Z. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z akt sprawy pisma oznaczonego klauzulą "tajne" oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2461/19, oddalił skargę Z. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie wyłączenia z akt sprawy pisma oznaczonego klauzulą "tajne". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] grudnia 2018 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek Z. M., obywatelki [...], o uznanie za obywatela polskiego na podstawie art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2018 r., poz. 1829 t.j.). Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim Wojewoda [...], w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego, wystąpił m.in. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielnie informacji, czy nabycie przez cudzoziemkę obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z [...] czerwca 2019 r., nr [...], oznaczonym klauzulą "tajne", Wojewoda [...] uzyskał z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego informacje opiniujące wniosek Z. M. o uznanie za obywatela polskiego. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., na podstawie art. 74 k.p.a., wyłączył z akt sprawy pismo niejawne uzyskane z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oznaczone klauzulą "tajne". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., po rozpatrzeniu zażalenia cudzoziemki, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 20291 r. Uzasadniając zaskarżone postanowienie wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 742), informacje niejawne podlegają ochronie w sposób określony w ustawie do czasu zniesienia lub zmiany klauzuli tajności. Podkreślił, że w odniesieniu do akt zawierających dokumenty stanowiące informacje niejawną, skutek w postaci wyłączenia od przeglądania przez strony akt sprawy następuje z mocy prawa, ponieważ akta te są opatrzone klauzulami określającymi stopień niejawności zgodnie z art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych, a dostęp do nich mogą mieć tylko osoby legitymujące się upoważnieniem. Zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a., przepisu art. 73 k.p.a. ustanawiającego pełne prawo strony do wglądu do całości akt sprawy i prawo do żądania wydania odpisów z akt - nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Dokument oznaczony klauzulą "tajne" podlega ochronie, bowiem jego nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda wydając w dniu [...] czerwca 2019 r. postanowienie o wyłączeniu z akt sprawy dokumentu niejawnego o klauzuli "tajne", nie naruszył praw dotyczących czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu oraz gwarantujących jej prawo dostępu do akt, jak i przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Z. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. uznał, że jest on bezzasadna. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w odniesieniu do akt (ewentualnie wybranych dokumentów z akt) zawierających klauzulę "tajne" lub "ściśle tajne", ustawodawca wyłączył a limine możliwość zapoznania się z nimi przez stronę (z uwzględnieniem postanowień zawartych w ustawie o ochronie informacji niejawnych). Inaczej niż w przypadku przesłanki "ważnego interesu państwowego" (art. 74 § 1 in fine k.p.a.), sądowa kontrola odmowy dostępu do materiałów zawierających klauzulę "tajne" lub "ściśle tajne" sprowadza się do weryfikacji przesłanki formalnej, a mianowicie sprawdzenia przez Sąd, czy przedmiotowe materiały zostały w rzeczywistości opatrzone jedną ze wspomnianych klauzul. Sąd dokonał takiego sprawdzenia w kancelarii tajnej i stwierdził, że istotnie pismo Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] czerwca 2019 r., nr [...], zostało opatrzone klauzulą "tajne". Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że skoro istnieje prawny obowiązek ochrony informacji niejawnych, to nie można domagać się by informacje te zostały udostępnione osobom, których co prawda dotyczą, ale które ustawodawca uznał za nieuprawnione do zapoznania się z ich treścią z uwagi na wyższe wartości chronione prawem. Strona ma prawo do poznania podstaw wydanego rozstrzygnięcia, ale w granicach obowiązującego prawa, zatem skoro Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 31 ust.3 oraz ustawa o ochronie informacji niejawnych przewidują ograniczenia w zakresie konstytucyjnych wolności i praw, to nie sposób uznać, że organ stosując się do tych regulacji naruszył prawo. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych. Po pierwsze, Karta Praw Podstawowych ma zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do Państw Członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii (art. 51 ust. 1 Karty). Tymczasem sprawa uznania za obywatela państwa polskiego nie jest sprawą, w której stosuje się prawo Unii. Po drugie, prawa zagwarantowane w Karcie mogą podlegać ograniczeniom, w tym w celu ochrony interesu ogólnego (art. 52 ust. 1 Karty). Żaden przepis karty nie przyznaje bezwzględnego prawa strony do dostępu do akt zawierających informacje o istotnym znaczeniu z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa. Prawo takie nie wynika w szczególności z powołanego w uzasadnieniu skargi wyroku TSUE z dnia 4 czerwca 2013 r. w sprawie C-300/11. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. M. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z. art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 124 § 2 k.p.a., albowiem organ zaniechał sporządzenia dostatecznego uzasadnienia prawnego i faktycznego postanowienia z [...] sierpnia 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie wyłączenia z akt sprawy materiałów opatrzonych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego klauzulą "tajne", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż, nie mając nawet ogólnych informacji na temat dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne", skarżąca nie mogła w żaden sposób polemizować z organem w kwestii zasadności utajnienia tego dokumentu, a co za tym idzie odmowy dostępu do akt sprawy; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. uniemożliwienie skarżącej obrony swoich praw w sytuacji, gdy odmówienie przez organ dostępu do akt na podstawie art. 74 k.p.a. było zastosowaniem antykonstytucyjnej wykładni sprzecznej z art. 51 ust. 3 i 4 oraz art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżącej odmówiono dostępu do dotyczących jej urzędowych dokumentów i zbiorów danych, a tym samym pozbawiono jej możliwości żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą, naruszając prawo skarżącej do skutecznej obrony w sprawie przy braku spełnienia konstytucyjnego kryterium proporcjonalności; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 - dalej jako EKPC poprzez naruszenie prawa skarżącej do rzetelnego procesu poprzez utrzymywanie w tajemnicy okoliczności mogących stanowić podstawę odmowy uznania jej za obywatela polskiego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżąca nie mogła podjąć skutecznej próby ochrony swoich interesów. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego Sądowi pierwszej instancji. Wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Sądy obu instancji zapoznały się z niejawnymi dokumentami zgromadzonymi w rozpoznawanej sprawie. Podstawową zasadą w postępowaniu administracyjnym jest prawo strony do zapoznania się z aktami sprawy. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 74 § 1 k.p.a., który stanowi, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania do akt spraw zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" (...). Wyłączenie obowiązku udostępniania akt sprawy może obejmować całość tych akt, ich część albo jedynie pewne dokumenty, które opatrzone zostały powyższą klauzulą. Opatrzenie akt sprawy (w całości lub w części) klauzulą tajne ogranicza uprawnienia strony postępowania do czynnego udziału w tym postępowaniu. Ograniczenie to nie stanowi jednak nieuzasadnionej ingerencji w prawa strony, podyktowane jest bowiem wagą informacji zawartych w aktach sprawy (niejawne) o kwalifikowanym charakterze określonym przez nadaną klauzulę - "tajne". Artykuł 74 § 1 k.p.a. ponad ważny interes strony w żądaniu udostępnienia akt sprawy przedkłada ochronę informacji objętych tajemnicą państwową. Informacje, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową (informacje niejawne), stanowią przedmiot regulacji ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 o ochronie informacji niejawnych. Ustawa wprowadza kwalifikowane formy ochrony informacji o szczególnej wadze dla interesów Rzeczypospolitej Polskiej, do których należy nadanie tym informacjom klauzuli "tajne". Warunkiem nadania informacjom niejawnym klauzuli "tajne" jest stwierdzenie przez organ administracji, że nieuprawnione ujawnienie tych informacji spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w okolicznościach enumeratywnie wyliczonych w art. 5 ust. 2 ustawy. Uwzględniając przedmiot zaskarżonego postanowienia, organ rozpatrujący sprawę zobowiązany był do wyłączenia jawności akt sprawy na podstawie art. 74 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie ochrony informacji oznaczonych klauzulą "tajne". W rozpoznawanej sprawie informacje, którym nadano klauzulę "tajne" dotyczą prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie o uznanie za obywatela polskiego na podstawie art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Zgodnie z art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim cudzoziemcowi odmawia się uznania za obywatela polskiego, w przypadku, gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podkreślić należy, że prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu poprzez dostęp do akt sprawy nie zostało wyłączone w całości, bowiem nadal zachowuje ona uprawnienie wglądu do tej części akt, które nie zostały opatrzone klauzulą "tajne". Ograniczenie dostępu dla dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych, stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu, jednak zostało ono przewidziane ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wynika to z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej jaką jest bezpieczeństwo państwa. Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w związku z badaniem konstytucyjności ograniczenia prawa strony w zakresie dostępu do informacji niejawnych i zapoznania się z motywami uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w sprawach dotyczących cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa. Trybunał, badając konstytucyjność art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 421 i 650), w wyroku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt SK 8/14, nie zakwestionował ograniczenia prawa strony do zapoznania się z informacjami niejawnymi. Trybunał uznał, że brak dostępu osoby, której cofnięto poświadczenie bezpieczeństwa, do informacji niejawnych, które wpłynęły na decyzję o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, zawartych w uzasadnieniu wyroku, stanowi przydatne, konieczne oraz proporcjonalne ograniczenie jej praw konstytucyjnych. W tym bowiem zakresie wartość, jaką jest bezpieczeństwo państwa, uzasadnia ograniczenie praw skarżącego, o których stanowią art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. Stwierdzić należy, że polski system prawny spełnia wymóg art. 13 EKPC. Skarżący może skorzystać z kilku środków zaskarżenia - odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to organy władzy publicznej mają wgląd w akta niejawne. W toku postępowań cudzoziemiec może ponadto korzystać z trybu zażaleniowego i zaskarżania do sądu administracyjnego postanowień organów administracji o odmowie wglądu w akta zawierające informacje niejawne. W każdej takiej sprawie wgląd w dokumenty niejawne mają sędziowie rozpatrujący sprawę. Dostrzec również należy, że brak możliwości zapoznania się przez stronę z niejawnym materiałem dowodowym ze względu na konieczność ochrony informacji niejawnych był przedmiotem orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej również: ETPC). W wyroku Wielkiej Izy ETPC z dnia 19 września 2017 r. w sprawie Regner przeciwko Czechom (skarga nr 35289/11) wypowiedział się w sprawie równowagi pomiędzy prawem do skutecznej ochrony sądowej a wymogami związanymi z bezpieczeństwem państwa. ETPC doszedł do wniosku, że równowaga ta w rozpoznawanej sprawie nie została naruszona w takim stopniu, aby zaszkodzić samej istocie prawa skarżącego do rzetelnego procesu sądowego. Dla Trybunału decydującym argumentem było to, że sądy krajowe miały nieograniczony dostęp do wszystkich dokumentów niejawnych, jurysdykcja sądu krajowego obejmowała wszystkie fakty w sprawie i nie ograniczała się do badania przyczyn wskazanych przez wnioskodawcę. Zauważyć przy tym należy podobieństwo polskiej i czeskiej procedury w odniesieniu do wykorzystywania materiałów niejawnych. Wskazać również należy, że w rozpoznawanej sprawie cudzoziemce zagwarantowano wyższy standard niż ten wynikający z wyroku w sprawie Regner przeciwko Czechom. Za niezasadne zatem należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Skarżąca nie wykazała, że sprawy w przedmiocie uznania za obywatela wchodzą w zakres art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. To, czy w świetle Konwencji dane prawo ma zostać uznane za prawo o charakterze cywilnym należy stwierdzić poprzez odwołanie się do materialnej treści oraz skutków tego prawa, a nie jego klasyfikacji na podstawie prawa wewnętrznego (wyrok ETPC w sprawie König przeciwko Niemcom, skarga nr 6232/73, § 89). Zauważyć należy, że z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że spory konstytucyjne mogą wchodzić w zakres art. 6 EKPC w sytuacji, jeżeli postępowanie konstytucyjne posiada decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu dotyczącego prawa "o charakterze cywilnym" (wyrok ETPC w sprawie Ruiz-Mateos przeciwko Hiszpanii, skarga nr 12952/87). Zasada ta nie ma zastosowania w przypadku sporów dotyczących prezydenckiego postanowienia przyznającego osobie obywatelstwo na zasadzie wyjątku, ani też w odniesieniu do rozstrzygnięcia kwestii, czy Prezydent złamał swoją przysięgę konstytucyjną – z uwagi na to, że tego rodzaju postępowania nie dotyczą praw i obowiązków o charakterze cywilnym (wyrok ETPC w sprawie Paksas przeciwko Litwie, skarga nr 34932/04, §§ 65-66). Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z. art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 124 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ zaniechał sporządzenia dostatecznego uzasadnienia prawnego i faktycznego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie wyłączenia z akt sprawy materiałów opatrzonych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego klauzulą "tajne", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż, nie mając nawet ogólnych informacji na temat dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne", skarżąca nie mogła w żaden sposób polemizować z organem w kwestii zasadności utajnienia tego dokumentu, a co za tym idzie odmowy dostępu do akt sprawy. Wbrew twierdzeniom cudzoziemki w postępowaniu administracyjnym nie został naruszony żaden z zarzucanych przepisów k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy sprawy oraz dokonał jego analizy i oceny, a zatem dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy w niezbędnym dla jej rozstrzygnięcia zakresie, czemu dał wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.