II GSK 497/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2026/19 w sprawie ze skargi M.W. i B. W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewystawienie dokumentu świadectwa jakości paliwa 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza solidarnie od M.W. i B. W. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 1.550 (słownie: tysiąc pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2026/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. i B.W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewystawienie dokumentu świadectwa jakości paliwa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] maja 2019 r., umorzył postępowanie administracyjne i zasądził na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w toku przeprowadzonej 15 lutego i 14 marca 2019 r. kontroli w przedsiębiorstwie skarżących dokonano tzw. zakupu kontrolnego 4 worków po 25 kg za łączną cenę 80 zł paliwa stałego – węgla "ekogroszek Jaret". Stwierdzono, że skarżący nie wystawili kupującym w związku z tą transakcją dokumentu potwierdzającego spełnienie przez to paliwo stałe wymagań jakościowych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1890). W wyniku tych ustaleń decyzją z [...] maja 2019 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej nałożył na skarżących solidarnie, na podstawie art. 35a pkt 9 lit. a) w zw. z art. 35d ust. 1 pkt 1 i art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 660) karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych z tytułu nieprzestrzegania obowiązku, o którym mowa w art. 6c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, przez to, że w momencie wprowadzania do obrotu paliwa stałego – węgla "ekogroszek Jaret", o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a) tej ustawy, nie wystawili dokumentu potwierdzającego spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych (świadectwa jakości). Organ ocenił, że nie zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej uregulowane w art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.). W wyniku odwołania skarżących zaskarżoną decyzją z dnia 1 sierpnia 2019 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 35a pkt 9 lit. a) i art. 35c ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary administracyjnej za niedopełnienie wystawienia świadectwa jakości, a naruszenie to nie było znikome. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa materialnego. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie na skarżących nałożono karę w wysokości 10.000 zł za naruszenie polegające na jednorazowym niewystawieniu dokumentu dotyczącego jakości sprzedawanego paliwa. Transakcja ta opiewała na kwotę 80 zł brutto. Sąd podkreślił, że w świetle przepisów ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw nie jest dopuszczalne różnicowanie wysokości kary w relacji do wartości transakcji poniżej kwoty 200.000 zł w ten sposób, by ustalić ją na poziomie niższym niż 10.000 zł, a zatem nawet sprzedaż o wartości symbolicznej wiązać się może z taką karą, którą ustanowiono jako minimalną. Sąd I instancji powołał się na poglądy dotyczące problematyki kar administracyjnych wyrażane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i stwierdził, że nawet określenie w ustawie wysokości kary w sposób "sztywny" nie musi w aktualnym stanie prawnym oznaczać automatyzmu w nakładaniu kary pieniężnej. W ocenie Sądu I instancji, nie ma żadnych podstaw do uznania, że skarżący dopuścili się tego naruszenia ponownie, gdyż takich ustaleń organy nie poczyniły. Oceniając to, czy dane naruszenie miało charakter znikomy, Sąd odwołał się do dorobku nauki i orzecznictwa w sferze prawa karnego (art. 115 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1950) i stwierdził, że podstawa odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy ustalone zostanie, że wymiar kary byłby nieproporcjonalny do stopnia naruszenia prawa. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała taka właśnie sytuacja, bowiem kontrolowany zakup obejmował cztery worki ekogroszku o wartości 80 zł, a nałożona kara opiewałaby w tym przypadku na ponad 100 razy wyższą kwotę, co świadczy o tym, że byłaby ona karą niewspółmierną do naruszenia, nieproporcjonalną. Skoro czyn skarżących nie osiągnął poziomu karygodności uzasadniającego nałożenie kary w minimalnej, ustawowo określonej wysokości, nie można przyjąć, że stopień naruszenia jest wyższy niż znikomy. Z tego powodu Sąd zastąpił wyrażoną przez organy administracji ocenę, co do możliwości posłużenia się w tej sprawie dyspozycją art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i przyjął, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary. Dlatego skarga została uwzględniona. W skardze kasacyjnej Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to jest: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35c ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6c ust. 1 oraz w zw. z art. 35a pkt 9 lit. a) ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że celem uregulowania było objęcie odpowiedzialnością administracyjną (administracyjną karą pieniężną) naruszenia prawa odnoszącego się do jednorazowej konkretnej transakcji o znacznej wartości, podczas gdy regulacja dotyczy wszelkich transakcji niezależnie od wartości i w rezultacie przyjęcie, że wysokość kary jest niewspółmierna do naruszenia obowiązku wystawienia świadectwa jakości, którego podstawowym celem jest ochrona prawa konsumenta do rzetelnej informacji; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że znikoma waga naruszenia prawa administracyjnego powinna być oceniana w świetle art. 115 k.k., podczas gdy ze względu na odmienny przedmiot penalizacji przesłankami oceny znikomości w niniejszej sprawie powinny być: naruszenie prawa konsumenta (nabywcy) do rzetelnej informacji, naruszenie prawa konsumenta do bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, naruszenie prawa konsumenta do dokonania wyboru, naruszenie prawa konsumenta do życia w zdrowym środowisku, wynikające z celu ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, co skutkowało uznaniem przez WSA, że naruszenie prawa miało znikomy charakter i zasadne było obligatoryjne zastosowanie przez organ instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji uznaniem skargi za zasadną i uchyleniem zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK z [...] sierpnia 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z [...] maja 2019 r. oraz umorzeniem postępowania administracyjnego, gdy tymczasem odmienna konstatacja prowadzi do uznania za niezasadne zastosowania odstąpienia od nałożenia kary i tym samym uprawnia organ do jej nałożenia w wysokości wymierzonej na podstawie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw; III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że jednorazowe naruszenie prawa, polegające na niewydaniu świadectwa jakości w związku z dokonaniem zakupu kontrolnego o niskiej wartości w stosunku do nałożonej kary pieniężnej wymierzonej w minimalnej, określonej ustawowo wysokości, analizowane przez pryzmat przesłanek zawartych w art. 115 § 2 k.k., ze względu na matematyczną nieproporcjonalność wymierzonej kary do wartości dokonanego zakupu kontrolnego, należy automatycznie uznać za naruszenie prawa o znikomej wadze, w sytuacji, gdy znikoma waga naruszenia prawa to pojęcie ogólne, każdorazowo analizowane w indywidualnie rozpatrywanej sprawie, w oparciu o konkretne okoliczności, przy uwzględnieniu celu stosowanej regulacji, w tym wypadku ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, co skutkowało uznaniem przez WSA, że naruszenie prawa miało znikomy charakter i zasadne było obligatoryjne zastosowanie przez organ instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji uznaniem skargi za zasadną i uchyleniem zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK z 1 sierpnia 2019 r. i poprzedzającej jej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z [...] maja 2019 r. oraz umorzeniem postępowania administracyjnego, gdy tymczasem odmienna konstatacja prowadzi do uznania za niezasadne zastosowania odstąpienia od nałożenia kary i tym samym uprawnia organ do jej nałożenia w wysokości wymierzonej na podstawie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd zarzutów z pkt I-III, z ostrożności procesowej organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na - niemającym odzwierciedlenia w aktach sprawy - błędnym przyjęciu, że nie zaistniały żadne podstawy do uznania, iż działanie przedsiębiorcy polegające na naruszeniu obowiązku z art. 6c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw miało charakter wielorazowy, w sytuacji gdy z akt sprawy (oświadczenia przedsiębiorcy z 14 marca 2019 r.) wynika, że do czasu kontroli praktyką przedsiębiorcy było wydawanie świadectw jakości klientom, którzy dokonywali zakupu paliwa stałego powyżej 5 worków (100 kg), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jednorazowość czynu została uznana przez Sąd za jedną z przesłanek prowadzących do uznania, że organ powinien odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji uznaniem skargi za zasadną i uchyleniem zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK z [...] sierpnia 2019 r. i poprzedzającej jej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z [...] maja 2019 r. oraz umorzeniem postępowania administracyjnego, gdy tymczasem pełne oparcie się Sądu na aktach sprawy prowadziłoby do uznania, że działanie przedsiębiorcy nie miało charakteru jednorazowego, a w konsekwencji nie stanowiło przesłanki prowadzącej do uznania, że organ powinien odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Skarżący nie skorzystali z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł z tytułu nieprzestrzegania obowiązku, o którym mowa w art. 6c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że – najogólniej rzecz ujmując – w przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie okolicznościach, mających zdaniem Sądu I instancji polegać na jednorazowym niewystawieniu dokumentu dotyczącego jakości sprzedawanych paliw, nałożenie na skarżących solidarnie kary pieniężnej w wymienionej wysokości należało uznać za niewspółmierne oraz nieproporcjonalne w relacji do stopnia naruszenia prawa, który w związku z tym, że – zdaniem tego Sądu – był znikomy nie powinien skutkować nałożeniem kary, lecz odstąpieniem od jej nałożenia na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie oraz oddalenie skargi strony na decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Zasadnie podnosząc, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, skarżący kasacyjnie organ trafnie upatruje źródła tego stanu rzeczy przede wszystkim w naruszeniu przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji w wadliwym podejściu tego Sądu do rozumienia oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 6c ust. 1 w związku z art. 35a pkt 9 lit. a) i art. 35c ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co wobec komplementarnego charakteru tych zarzutów uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie. W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że z wyrażonej na gruncie 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy – motywowanej istotą sądowoadninistracyjnej kontroli legalności administracji publicznej, która wyraża się w tym, że kontrola ta ma charakter zewnętrzny w relacji do działań/zaniechań administracji – wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Przez akta sprawy administracyjnej, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, należy zaś rozumieć pełną dokumentację potwierdzającą i dowodzącą przeprowadzenie w sprawie konkretnych czynności prawnomatarialnych i procesowych, która pozwala na kontrolę prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych oraz kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12). Naruszeniem zaś art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09), w związku – na przykład – z pominięciem istotnej części tych akt lub oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1523/19). Zestawiając przedstawione uwagi oraz wynikające z nich konsekwencje z aktami administracyjnymi sprawy, na podstawie których zobowiązany był orzekać Sąd I instancji, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że – zważywszy na przedmiot sprawy – Sąd ten, nie dość, że pominął istotną część tych akt, to również przyjął za podstawę wyrokowania w sprawie ustalenia, które z akt tych nie wynikają. Odwołując do przedstawionego powyżej rozumienia akt sprawy administracyjnej, nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że za część tych akt – i to za część istotną – należało uznać oświadczenia skarżących przedsiębiorców z dnia 24 kwietnia 2019 r., które złożone zostały w trybie procesowym, a mianowicie w odpowiedzi na konkretne wezwanie organu zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (k. 33 i k. 47 akt administracyjnych) oraz oświadczenie o tożsamej treści z dnia 14 marca 2019 r., a stanowiące załącznik do protokołu przeprowadzonej kontroli (k. 24 i k. 30 – 26 akt administracyjnych). Zważywszy na przedmiot postępowania administracyjnego zainicjowanego przez organ inspekcji z urzędu w związku z ustaleniami kontroli przedsiębiorców przeprowadzonej w dniu 15 lutego i w dniu 14 marca 2019 r., za oczywiste trzeba uznać, że determinowany nim zakres koniecznych do ustalenia faktów nie mógł pomijać nie dość, że art. 6c w związku z art. 35a pkt 9 lit. a) ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, to również art. 35d ust. 4 przywołanej ustawy, który określa dyrektywy wymiaru kary za naruszenie prawa, o którym mowa w art. 35c ust. 5 pkt 1, co w konsekwencji uzasadniało naturalną wręcz potrzebę ustalenia okoliczności, o których mowa w przywołanych przepisach prawa. Środkiem zaś to umożliwiającym było uzyskanie stosownego stanowiska strony przekazanego we wskazany powyżej sposób. Przywołane oświadczenie dnia 24 kwietnia 2019 r. (a także z dnia 14 marca 2019 r.) stanowiło istotną część akt administracyjnych postępowania prowadzonego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, stanowiąc jednocześnie – zważywszy na jego treść – istotną część materiału dowodowego sprawy. Z oświadczenia tego – w którym nie udzielono jednocześnie odpowiedzi na wystąpienie organu odnośnie do przekazania informacji dotyczących wielkości obrotu lub wartości paliw stałych wprowadzonych do obrotu w 2018 r., co także wydaje się nie być bez znaczenia, o czym mowa dalej – wynika bowiem, że praktyką działania stron było wystawianie i przekazywanie świadectw, o których mowa w art. 6c ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw konsumentom nabywającym powyżej 5 worków (100 kg) paliwa stałego i niewystawianie i niewydawanie tych świadectw konsumentom nabywającym mniejszą ilość paliwa, niż wskazana. Tym samym, pominięcie przez Sąd I instancji wymienionego oświadczenia stron, stanowiącego istotną część akt sprawy administracyjnej oraz przyjęcie w miejsce okoliczności wynikających z treści tego oświadczenia, że solidarne nałożenie na strony kary pieniężnej nastąpiło w związku z jednorazowym niewystawieniem świadectwa jakości paliwa stałego – która to okoliczność z akt sprawy administracyjnej nie wynika, jawiąc się przy tym, jako samodzielne ustalenie tego Sądu, który nie uwzględnia również tego, że kontrola, a zwłaszcza jej rezultat stanowiły asumpt do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu prowadzący je organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania na podstawie przeprowadzonych dowodów, w tym wymienionego oświadczenia oraz wyników kontroli, ustaleń faktycznych determinowanych przepisami prawa materialnego, o czym mowa była już powyżej – nie może być według Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenione inaczej, niż tylko jako naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Za konsekwencję zaś tego naruszenia, trzeba uznać naruszenie przepisów prawa wymienionych w pkt I. - III. petitum skargi kasacyjnej. Błąd Sądu I instancji, o którym mowa była powyżej, a mianowicie – co ponownie trzeba podkreślić – przyjęcie, z pominięciem istotnej części akt administracyjnych, że nałożenie kary pieniężnej związane było z naruszeniem polegającym na jednorazowym niewystawieniu świadectwa jakości paliwa stałego, a więc z naruszeniem o charakterze incydentalnym, implikował błąd w podejściu do rozumienia oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie wskazywanych, jako naruszone przepisów ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, w tym również – jeżeli nie zwłaszcza – art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. który stanowi o odstąpieniu przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Błąd ten zaś – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – spotęgowało przy tym nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że wagę oraz znaczenie przypisanego stronom skarżącym naruszenia prawa, o którym mowa w art. 35a pkt 9 lit. a) ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, należy oceniać przez pryzmat wartości kontrolowanego zakupu paliwa stałego, co przy zestawieniu 80 zł, jako ceny nabycia paliwa z 10.000 zł nałożonej kary pieniężnej miało stanowić argument o niewspółmierności i nieproporcjonalności tej kary. Podkreślając, że w rozpatrywanej sprawie nie jest sporna ta okoliczność, że działanie stron skarżących wyczerpywało znamiona deliktu administracyjnego rekonstruowane z art. 6c w związku z art. 35a pkt 9 lit. a) przywołanej ustawy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek – zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw (por. druk nr 2087 Sejmu VII Kadencji) – że penalizacja na gruncie prawa administracyjnego zachowania polegającego na niewystawieniu świadectwa jakości paliwa stałego została motywowana przez ustawodawcę potrzebą zapewnienia rzetelnej i wyczerpującej informacji nabywców (konsumentów) odnośnie do nabywanego produktu. To zaś, abstrahując już nawet od aspektu ekonomicznego (który nie jest jednak błahy), a mianowicie potrzeby zapewnienia świadomości odnośnie do rzeczywistej relacji ceny do jakości (parametrów) nabywanego produktu, a tym samym potrzeby zapewnienia konsumentowi rzeczywistego prawa wyboru, z całą pewnością – zważywszy na przeznaczenie oraz sposób wykorzystywania wymienionego produktu (cele grzewcze) – było również motywowane potrzebą zapewnienia konsumentom szeroko rozumianego bezpieczeństwa, w tym ochrony życia i zdrowia, na co słusznie zwraca również uwagę skarżący kasacyjnie organ (por. s. 12 – 13 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Stąd też, jak w pełni zasadnie należałoby również przyjąć, potrzeba zapewnienia efektywnej ochrony wymienionych wartości oraz dóbr prawnie chronionych powodowała określenie wysokości minimalnej kary pieniężnej za wymienione naruszenie na poziomie 10.000 zł, i rzecz jasna w powiązaniu z wartością wprowadzanego do obrotu paliwa stałego nieprzekraczającego kwoty 200.000 zł, z czego jednak nie można w świetle przedstawionych argumentów wywodzić konsekwencji eksponowanych przez Sąd I instancji. Zwłaszcza, gdy w tej mierze oraz w opozycji do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślić, że jeżeli miarą efektywności przyjmowanych w omawianym zakresie rozwiązań, gdy chodzi o skuteczność danej sankcji administracyjnej (wyrażającej się w nałożeniu kary pieniężnej) oraz jej funkcji, jest stopień jej oddziaływania wobec zobowiązanego podmiotu, to tym samym nie można tracić z pola widzenia tego aspektu zagadnienia, który nakazuje uwzględniać znaczenie czynników, które w wymiarze odnoszącym się do stopnia dolegliwości sankcji oraz jej współmierności w relacji do rodzaju naruszenia prawa – w tym wysokości administracyjnej kary pieniężnej – miałyby w dostatecznym stopniu motywować adresata normy prawnej do zachowania zgodnego z jej dyspozycją (I. Niżnik – Dobosz, Aksjologia sankcji w prawie administracyjnym, w: Sankcje administracyjne, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 143). Czynniki te, zwłaszcza sposób akcentowania przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych spośród nich, nie pozostają bez wpływu na charakter i rodzaj funkcji, które (którą) należałoby wiązać z daną sankcją administracyjną. Wśród nich – niezależnie od funkcji represyjnej – podkreślić należy znaczenie funkcji motywacyjnej, pozostającej w związku z prewencyjnym oddziaływaniem sankcji administracyjnej w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, co odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza – co w kontekście dotychczas już przedstawionych argumentów odnoszących się do motywów działania ustawodawcy należy podnieść – funkcji ochronnej polegającej na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcji pomiaru wagi chronionego dobra mierzonej stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości (por. P. Przybysz, Funkcje sankcji administracyjnych, w: Sankcje administracyjne ..., s. 170 – 171; M. Kobak, R. Sawuła, Problematyka stosowania sankcji administracyjnych, w: Sankcje administracyjne ..., s. 523 – 524; M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 258 – 260.). W świetle powyższego, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że to wzgląd na potrzebę zapewnienia efektywnej ochrony wartości oraz dóbr, o których mowa powyżej, decydował o ustaleniu minimalnej wysokości kary pieniężnej za niewystawienie i nieprzekazanie nabywcy paliwa stałego świadectwa jego jakości na poziomie 10.000 zł. To zaś, musi siłą rzeczy również oznaczać, że zasadniczą funkcją tak ustanowionej sankcji administracyjnej jest funkcja ochronna oraz funkcja pomiaru wagi chronionego dobra mierzona stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości – o czym w odniesieniu do tej ostatniej przekonuje również ten argument, że wymierzając karę pieniężną, o której mowa w art. 35c ust. 5 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, organ administracji nie jest z woli ustawodawcy pozbawiony możliwości operowania w przedziałach określonych tym przepisem, uwzględniając dyrektywy wymiaru kary, o których stanowi z kolei art. 35d ust. 4 tej ustawy – nie zaś, jak przyjął to Sąd I instancji, czysta funkcja represyjna. Przedstawione argumenty sprzeciwiają się więc prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tezie o braku współmierności i proporcjonalności tak określonej (minimalnej wysokości) kary pieniężnej. Zwłaszcza, że budowana była na niezasadnym – bo nieznajdującym odzwierciedlenia w aktach sprawy, o czym mowa była już powyżej – założeniu, że przypisane stronom naruszenie było jednorazowe oraz że to wartość kontrolowanego zakupu paliwa stałego, przy zestawieniu 80 zł, jako ceny nabycia paliwa z 10.000 zł nałożonej kary pieniężnej, miały przekonywać o niewspółmierności i nieproporcjonalności kary. Przedstawione argumenty nie pozostają również bez wpływu na wniosek o braku właściwej oceny wagi naruszenia prawa przez Sąd I instancji, który przyjął, że waga ta jest znikoma, co miałoby uzasadniać potrzebę odstąpienia przez organ administracji, na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., od nałożenia na strony skarżące kary pieniężnej za przypisany im delikt administracyjny. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, to nie mierzona kwotą w złotych wartość wprowadzonego do obrotu paliwa ma miarodajne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., lecz chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Wobec tego, że na gruncie przywołanego przepisu prawa ustawodawca operuje pojęciem niedookreślonym (nieostrym, o cechach zwrotu szacunkowego, a to gdy uwzględnić, że rekonstrukcja sytuacji opisanej w hipotezie dekodowanej z niego normy prawnej wymaga "ustalenia" "wagi naruszenia prawa", co wobec istoty tego środka techniki prawodawczej ma służyć zapewnieniu prawu koniecznej dynamiki, a tym samym jego aktualności i adekwatności w relacji do kontekstu jego stosowania), to za uzasadnione trzeba uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby zajęcia stosownego stanowiska wobec tego pojęcia – lecz jednak z pominięciem treści art. 115 ustawy – Kodeks karny, który to przepis, zważywszy na przedmiot, cele oraz funkcje regulacji administracyjnoprawnej należy uznać za nieprzydatny dla potrzeb rekonstrukcji wskazanego pojęcia. Za warunek konieczny uznania go za prawidłowe trzeba uznać to, aby stanowisko to zawierało uargumentowaną i wiążącą propozycję rozumienia tego pojęcia na gruncie – co trzeba podkreślić – okoliczności rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania tej normy prawnej. Z tego też punktu widzenia oraz w korespondencji do powyżej już przedstawionych argumentów, w świetle których podważyć należało zasadność stanowiska Sądu I instancji odnośnie do niewspółmierności i nieproporcjonalności kary pieniężnej nałożonej solidarnie na strony w minimalnej granicy wyznaczonej przywołaną ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r., stanowisko tego Sądu należy również podważyć w odniesieniu do oceny wagi naruszenia prawa. Podobnie bowiem, jak w odniesieniu do powyżej wskazanej kwestii, o znikomej wadze naruszenia prawa nie sposób jest wnioskować na podstawie argumentu o wartości kontrolowanego zakupu paliwa stałego oraz argumentu, który nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, a mianowicie, że przypisane stronom skarżącym naruszenie polegało na jednorazowym niewystawieniu i nieprzekazaniu nabywcy świadectwa jakości paliwa stałego. Podważając trafność pierwszego z nich, trzeba podkreślić znaczenie tych wartości oraz prawnie chronionych dóbr, o których mowa była powyżej. To ze względu na potrzebę zapewnienia efektywnej ich ochrony ustawodawca zdecydował o monitorowaniu wprowadzania do obrotu paliwa stałego nakładając na zajmujących się tym przedsiębiorców obowiązek, o którym mowa w art. 6c ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, to jest obowiązek wystawienia i przekazania nabywcom paliwa świadectw jego jakości oraz przechowywania ich przez okres 2 licząc od dnia ich wystawienia. Ponad wszelką wątpliwość – zważywszy na sankcjonowany przepisem art. 35a pkt 9 lit. a) tej ustawy charakter wymienionego obowiązku – omawiane rozwiązanie prawne miało więc w swym założeniu przeciwdziałać naruszeniu wskazanych wartości i prawnie chronionych dóbr, a tym samym eliminować możliwość nie dość, że ich naruszenia, to również eliminować ryzyka ich naruszenia, czy też samo zagrożenie ich naruszenia, o czym w pełni zasadnie trzeba wnioskować na podstawie powyżej już przedstawionych argumentów odnoszących się do motywacyjnej funkcji sankcji administracyjnej adresowanej do podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana w związku z naruszeniem obowiązku, o którym stanowi art. 6c przywołanej ustawy. Jeżeli więc wprowadzenie przywołanej regulacji prawnej było również motywowane – a trzeba uznać to za aksjomat – potrzebą zapewniania efektywnej ochrony prawa wyboru nabywców oraz – co trzeba podkreślić – potrzebą zapewnienia konsumentom szeroko rozumianego (poczucia) bezpieczeństwa, a to zważywszy na rodzaj i przeznaczenie produktu, w tym rzecz jasna bezpieczeństwa życia i zdrowia, to uwzględniając znaczenie tych wartości w relacji do treści oraz istoty obowiązku adresowanego do przedsiębiorców wprowadzających do obrotu paliwo stałe, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że waga naruszenia prawa przypisanego stronom nie mogła być oceniona, jako znikoma. Zwłaszcza, gdy w odpowiedzi na drugi spośród argumentów, do którego odwołał się Sąd I instancji podkreślić, że z akt sprawy administracyjnej na podstawie których orzekał ten Sąd, wcale nie wynika, że naruszenie prawa polegające na niewystawieniu i nieprzekazaniu nabywcom świadectwa jakości paliwa stałego miało charakter incydentalny, bo jednorazowy. Z przywołanych powyżej oświadczeń wynika bowiem, że praktyką działania stron było wystawianie i przekazywanie świadectw, o których mowa w art. 6c przywołanej ustawy konsumentom nabywającym powyżej 5 worków (100 kg) paliwa stałego i niewystawianie i niewydawanie tych świadectw konsumentom nabywającym mniejszą ilość paliwa, niż wskazana. Co więcej – a trzeba to uznać za nie bez znaczenia dla oceny wagi przypisanego naruszenia prawa, co sygnalizowano powyżej – w odpowiedzi na wezwanie organu administracji strony nie przedstawiły informacji dotyczących wielkości obrotu lub wartości paliw stałych wprowadzonych do obrotu w 2018 r. Wskazane okoliczności – których Sąd I instancji nie uwzględnił w konsekwencji pominięcia istotnej części akt sprawy administracyjnej – nie dość więc, że jednoznacznie podważają tezę o jednorazowym naruszeniu wymienionego obowiązku, to również stanowią uzasadnioną podstawę wnioskowania odnośnie do skali ryzyk naruszenia, czy też zagrożenia naruszeniem wartości i prawnie chronionych dóbr, o których mowa była powyżej. Zwłaszcza, że w relacji do daty ustanowienia obowiązku, o którym mowa w art. 6c ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, jego prawidłowe wykonywanie przez strony skarżące, jak wynika to z oświadczenia z dnia 14 marca 2019 r. i zawartej w nim deklaracji, należy datować (dopiero) na moment wskazany w tym oświadczeniu. W rekapitulacji przedstawionego podejścia, za uzasadnione trzeba uznać więc twierdzenie, że przypisane stronom skarżącym działanie nie miało tej cechy, że w związku z jego incydentalnym charakterem, wywołało lub mogło wywołać jedynie jednostkowe i tym samym nieznaczne tylko skutki w sferze wymienionych powyżej wartości oraz dóbr prawnie chronionych lub skutków tych nie wywołało i wywołać nie mogło – co odnieść należy do skutków polegających na rzeczywistym ich naruszeniu oraz narażeniu na powstanie tego naruszenia – przez co, wiążąca się z tym działaniem waga naruszenia prawa nie mogła być oceniona jako znikoma. Przeciwnie, trzeba przyjąć, że w świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, waga naruszenia prawa, to jest waga naruszenia obowiązku ustanowionego w art. 6c ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, była znaczna. Stwierdzając w związku z powyższym, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie kary pieniężnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta jest nie jest zasadna i powinna podlegać oddaleniu w całości. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.