VII SA/Wa 1688/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności związane z wydaniem decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 190 zł (sto dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Miejskiej [...] ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego ("GIS") z [...] maja 2019 r., znak [...], wydana w sprawie dotyczącej ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty za czynności związane z wydaniem decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 23 lipca 2018 r. skarżąca wystąpiła do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ("[...]PWIS") z wnioskiem o akceptację projektu nadbudowy, rozbudowy, przebudowy, zmiany sposobu użytkowania budynku w zakresie spełnienia wymagań higieniczno-sanitarnych (stosownie do załączonej ekspertyzy technicznej). [...]PWIS postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., znak [...] wszczął postępowanie w przedmiocie zajęcia stanowiska w sprawie wyrażenia zgody na niespełnienie wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., "rozporządzenie Ministra Infrastruktury") dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie, rozbudowie, zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na budynek użyteczności publicznej – "Biblioteka [...]", zlokalizowanego przy zbiegu ul. [...] i ul. [...], dz. nr [...], obr. [...], jedn. ew. [...]. Dalej, [...]PWIS decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], na podstawie m.in. § 2 ust. 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wyraził zgodę: na odstępstwo od warunków technicznych powołanego rozporządzenia i obniżenie wysokości dwóch sal warsztatowych w piwnicy, czytelni prasy i kawiarni na parterze do wysokości wskazanej w ekspertyzie technicznej, pod warunkiem zastosowania w tych pomieszczeniach wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej lub klimatyzacji, oraz na zaproponowane w ekspertyzie technicznej rozwiązania zamienne rekompensujące niespełnienie wymagań określonych w § 13, § 57 w części dotyczącej pomieszczeń przeznaczonych na stały i czasowy pobyt ludzi oraz w § 77 ust. 2 ww. rozporządzenia, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. arch. [...]. Nadto ww. decyzją [...]PWIS umorzył postępowanie w zakresie niespełnienia wymagań określonych w § 62 ust. 3 ww. rozporządzenia ze względu na brak przesłanek do prowadzenia postępowania. Jednocześnie, bo 2 października 2018 r. [...]PWIS zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z wydaniem ww. decyzji w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo odo obowiązujących warunków technicznych. Dnia [...] lutego 2019 r. - na podstawie art. 3, art. 12 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 59, "u.p.i.s."), § 1, 2 i 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 36, poz. 203, "rozporządzenie Ministra Zdrowia") oraz art. 47 § 1 i art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.) - organ ten wydał decyzję tzw. płatniczą o nr [...], którą ustalił opłatę w kwocie 129 zł za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z wydaniem decyzji znak [...] i zobowiązał skarżącą do jej uiszczenia. Kwota ta stanowi, jak wyjaśnił w jej uzasadnieniu, sumę następujących kosztów: -stawka za 1 godzinę pracy wyliczona na podstawie średniego wynagrodzenia pracowników wraz z pochodnymi od wynagrodzenia x czas pracy pracownika niezbędny do merytorycznego opracowania rozstrzygnięcia – 28,90 zł x 3h = 86,70 zł, -koszty materiałowe = 0,15 zł, -narzut liczony jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich w wysokości 49% = 42,56 zł. Razem opłata wyniosła 129,41 zł, w zaokrągleniu – 129 zł. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca, podnosząc wadliwe zastosowanie w sprawie art. 36 u.p.i.s., albowiem jak m.in. wskazała, analiza i kontrola dokumentacji nie należy do czynności, za które pobiera się opłaty. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej od wskazanej decyzji płatniczej GIS decyzją z [...] maja 2019 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie [...]PWIS. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja płatnicza została wydana w związku z czynnościami podjętymi na wniosek strony, w przedmiocie uzgodnienia wskazań ekspertyzy technicznej w trybie § 2 ust. 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na budynek użyteczności publicznej – "Biblioteka [...]", zlokalizowanego przy zbiegu ul. [...] i ul. [...] na działkach nr ew. [...], obręb jedn. ew. [...]. Wydanie decyzji z [...] października 2018 r. w sprawie wyrażenia zgody na niespełnienie ww. wymagań wiązało się z podjęciem czynności związanych ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o których mowa w art. 3 pkt 2, w związku z art. 10 u.p.i.s. w związku z § 2 ust. 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m² wymagania, o których mowa w § 1, z wyłączeniem wymagań charakterystyki energetycznej, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań, o których mowa w ust. 2, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.i.s. organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej zobowiązany jest pobrać opłatę za wyżej ustawowe czynności, albowiem za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych zdrowotnych. Analizując dokumentację w sprawie należy uznać, że nałożona opłata została ustalona właściwie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, jak również wewnętrzne [...]PWIS. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo przedstawił koszty jednostkowe i sposób oszacowania nałożonej opłaty. GIS podkreślił, że pomimo zawiadomienia wnioskodawcy o wszczęciu postępowania oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i udzielenia wyjaśnień w sprawie opłaty związanej z czynnościami dotyczącymi wydania decyzji strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa co do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed wydaniem decyzji płatniczej. Odnosząc się do zarzutów odwołania GIS wskazał, że autorem kwestionowanych przez skarżącą sposobów ustalania wysokości opłat za ww. czynności jest Minister Zdrowia, a organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zobowiązane są działać w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W skardze do Sądu na ww. decyzję GIS z [...] maja 2019 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości oraz przekazanie sprawy [...]PWIS do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36 u.p.i.s. poprzez przyjęcie, że wzmiankowany przepis ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak odniesienia się do przestawionych przez stronę skarżącą argumentów. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła stanowisko prezentowane w odwołaniu i wskazała, że do czynności, za które pobiera się opłaty, nie może należeć "analiza i kontrola dokumentacji", albowiem jest to czynność stanowiąca integralną część wydania decyzji. Podniosła, że "badania laboratoryjne oraz inne czynności", o których mowa w art. 36 u.p.i.s., zamykają się w grupie czynności, które powstały w związku z wydaną decyzją. Muszą to być specjalne koszty, tj. takie które powstały wyjątkowo; nie można jednak żądać od strony na podstawie ww. przepisu zwrotu kosztów za (samo) wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] maja 2019 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję [...]PWIS z [...] lutego 2019 r. o nałożeniu na skarżącą obowiązku zapłaty kwoty 129 zł tytułem opłaty za czynności związane z wydaniem decyzji [...] października 2019 r. (wyrażającej zgodę na odstępstwo od warunków technicznych przy realizacji zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku). Podstawę prawną ww. decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stanowił art. 36 ust. 1 u.p.i.s., zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Stosując ten przepis [...]PWIS (a za nim GIS) przyjął, że należy obciążyć skarżącą kosztami "innych czynności" w rozumieniu ww. przepisu. W efekcie określił wysokość należnej opłaty na kwotę 129 zł i wskazał, że stanowi ją koszt merytorycznego opracowania rozstrzygnięcia i analizy dokumentacji. Zdaniem Sądu, stanowiska tego nie można uznać za prawidłowe. Niespornie, zawarte w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. Na podstawie art. 36 ust. 1 można więc pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi. Warto dostrzec, że nie jest możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego; stąd też dla prawidłowego zastosowania omawianego przepisu ważne jest m.in. ustalenie czy dana czynności służyła ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy. Poza tym opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1, mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2281/14). Stosownie do art. 263 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz., 2096 ze zm., "k.p.a.") do ww. wydatków należą koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji czy też inne - bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Przy czym zgodnie z art. 262 § 1 stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W ocenie Sądu opłaty te (tj. pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności"), nie mogą jednak obejmować tak fundamentalnej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Sąd podziela tym samym pogląd skarżącej, że wydanie decyzji/postanowienia tu: w sprawie wyrażenia zgody na niespełnienie wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury dla zamierzenia inwestycyjnego, mieści się w ramach rutynowych obowiązków służbowych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej i nie upoważnia do obciążania strony kosztami działania urzędu. Z tego też powodu Sąd przyjął, że obie decyzje wydane w sprawie jako oparte na błędnej wykładni art. 36 ust. 1 u.p.i.s., nie mogą się ostać. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że skarżąca wystąpiła do [...]PWIS o wydanie wymaganego prawem "uzgodnienia" (przewidzianego w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Stosownie do art. 3 pkt 2 lit. a u.p.i.s. do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy m. in. uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Skarżąca dostarczyła w celu uzyskania stosownego uzgodnienia wszystkie wymagane przez organ nadzoru sanitarnego dokumenty, w tym ekspertyzę. W celu załatwienia żądania skarżącej organ nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych, w tym będących źródłem kosztów, tj. takich jak zlecenie i wykonanie ekspertyzy, zlecenie i wykonanie badań laboratoryjnych, kontrola obiektu, przejazd pracownika na miejsce inwestycji celem dokonania wizji lokalnej budynku. W efekcie, [...]PWIS działając w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie poniósł w niniejszej sprawie żadnych "dodatkowych/szczególnych" kosztów w celu ustalenia stanu sprawy i wydania wnioskowanego przez skarżącą uzgodnienia. Natomiast koszty związane z analizą zgromadzonego materiału i wydaniem aktu, na które wskazał w tzw. decyzji płatniczej, nie stanowią - zdaniem Sądu - tego rodzaju kosztów, którymi należałoby obciążyć stronę. Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3458/15). Taką regulacją jest art. 262 § 1 k.p.a., a także ww. art. 36 ust. 1 u.p.i.s., ale z żadnego z tych przepisów nie wynika obowiązek poniesienia przez stronę kosztów "wydania decyzji" zgodnie z ustawowym obowiązkiem organu (a więc w tym przypadku: w przedmiocie uzgodnienia dokumentacji projektowej w zakresie wymogów higieniczno-sanitarnych). Nadto Sąd zwraca uwagę, że konieczną przesłanką pobrania opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych i to niezależnie od tego, czy opłata ta dotyczy wykonanych badań laboratoryjnych czy też innych czynności podjętych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego (art. 3 tej ustawy), bądź zapobiegawczego (art. 4 ustawy) nadzoru sanitarnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 579/09 oraz II OSK 587/09). W tym kontekście zauważyć należy, że wystąpienie skarżącej o uzgodnienie wymagań higieniczno-sanitarnych miało na celu uniknięcie sytuacji, w której w projektowanym budynku organ nadzoru sanitarnego mógłby w przyszłości stwierdzić naruszenie wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie objętym wnioskiem. Nie doszło zatem do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, a jedynie do uzgodnienia na przyszłość sposobu, w jaki odstępstwa od tych wymagań mają być zrealizowane. Zgodnie z powołanymi wyżej wyrokami, wyklucza to obciążenie skarżącej opłatą na podstawie art. 36 § 1 u.p.i.s. Z tych przyczyn, uznając, że w niniejszej sprawie błędnie zastosowano art. 36 ust. 1 u.p.i.s., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) orzekł, jak w sentencji.