VII SA/Wa 1102/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...]z [...]marca 2019 r., wydana w sprawie dotyczącej nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "Prawo budowlane"), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] ("PINB") nakazał M S, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] oraz [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("zobowiązani") doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie demontażu nośnika reklamowego wielkoformatowego, oświetlonego lampami halogenowymi na wysięgnikach – 16 szt., w postaci siatki winylowej i elementów służących jej montażowi, zamontowanej na dwóch elewacjach frontowych (od strony ulicy [...]oraz od strony Alei [...]) oraz bocznej południowej, na całej ich szerokości i na wysokości (od drugiej kondygnacji do ostatniej), niezrealizowanego budynku "B", stanowiącego część Zespołu Zabudowy Biurowo-Usługowo-Hotelowej z garażami podziemnymi "[...] ", usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Organ ten w uzasadnieniu - po przedstawieniu przebiegu postępowania trwającego od 2015 r. a wszczętego z urzędu - wskazał, że objęty postępowaniem nośnik reklamowy funkcjonuje bez aktualnej zgody organu architektoniczno-budowlanego, bowiem budowa, która była warunkiem przyjęcia zgłoszenia montażu siatki reklamowej (mającej pełnić funkcję zabezpieczającą pracowników na elewacji budynku od strony ul. [...]) z [...] kwietnia 2008 r., została przerwana; nadto zachodzi prawdopodobieństwo wygaśnięcia pozwolenia na budowę realizowanego budynku "B", stanowiącego część Zespołu Zabudowy Biurowo - Usługowo - Hotelowej z garażami podziemnymi "[...]". Na koniec organ stwierdził, że wobec braku możliwości legalizacji siatki (z uwagi na jej niezgodność z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego) należało wydać decyzję nakazującą przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. W wyniku wniesienia odwołania przez skarżącą oraz zobowiązanych [...]WINB wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...]z [...] marca 2019 r., którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że M S na mocy umowy najmu z [...] kwietnia 2015 r., a następnie i [...]Sp. z o.o. na mocy umowy najmu z [...] czerwca 2016 r. stali się właścicielami elementów służących do montażu siatki winylowej wraz z lampami halogenowymi na wysięgnikach (16 szt.). 20 kwietnia 2015 r. została zawarta warunkowa umowa najmu pomiędzy [...] sp. z o.o. (wynajmujący) a M S "[...] " (najemca), której przedmiotem w myśl § 1 pkt 1 był najem zewnętrznych powierzchni elewacji – od strony ul. [...] , ul. [...]i od strony ul. [...]– realizowanego budynku hotelowego w [...], przy ul. [...] ("Przedmiot Najmu"), z przeznaczeniem na ekspozycję reklam Najemcy lub osób trzecich. Zapisano też, że budynek hotelowy jest w trakcie realizacji i do czasu zakończenia budowy możliwe jest wykorzystanie powyższych elewacji na cele reklamowe. W tych okolicznościach nałożenie obowiązku na te dwa podmioty było, zdaniem [...]WINB, prawidłowe. Organ podkreślił, że zgodnie ze zgłoszeniami z [...] lutego 2008 r. oraz [...] kwietnia 2008 r., dokonanymi (skutecznie) przez ówczesnego właściciela (realizowanego) budynku – Hotel [...] sp. z o.o. – przedmiotowa siatka miała służyć jako zabezpieczenie pracowników na czas budowy. Nie zgodził się przy tym z organem I instancji, aby warunki tych zgłoszeń nie były spełnione. Wskazał, że organ I instancji nie dokonał ustalenia, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wygaszona, a samo stwierdzenie, że na placu budowy nie są prowadzone żadne roboty, nie może zastąpić takiej decyzji. Niemniej [...]WINB stwierdził, że zgłoszenie montażu siatki reklamowej nie obejmowało montażu oświetlenia, do którego funkcjonowania niezbędne jest wykonanie instalacji elektrycznej, które – przy tak dużej powierzchni szkieletu elewacji budynku – wymagało pozwolenia na budowę. Z tej też przyczyny za prawidłowe uznał zastosowanie w sprawie trybu uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Przyjął także, że wówczas, gdy inwestycja została wykonana niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem i załączonym do niego projektem budowlanym zasadnym jest jej badanie pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami planistycznymi. Ustalił, że obszar, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy nośnik reklamowy, znajduje się na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...]z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ulic [...]i [...]. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 tego planu dopuszcza się lokalizowanie na terenie działek budowlanych przylegających do ulic (dróg publicznych) głównych ruchu przyspieszonego (KDGP) reklam o powierzchni nie większej niż 6 m2 oraz do pozostałych dróg publicznych – 3 m2. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]przylega bezpośrednio do dz. ew. nr [...], oznaczonej w planie symbolem 1 KDD-PM (droga publiczna – plac miejski), natomiast powierzchnia przedmiotowej reklamy wynosi około 2000 m2, co znacznie przekracza dopuszczalną wartość. W tej sytuacji [...]WINB utrzymał w mocy decyzję PINB, jednak z innych przyczyn niż wskazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB z [...] marca 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 6, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sprawa toczyła się bez udziału stron postępowania, 2. art. 7, art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem strony postępowania bez swojej winy nie mogły brać czynnego udziału w postępowaniu, 3. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez: a) utrzymanie w mocy nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, nie określając, czym dokładnie zdaniem organu jest stan poprzedni, w sytuacji kiedy co do przedmiotowego nośnika reklamowego zostały skutecznie dokonane zgłoszenia robót budowlanych [...] lutego 2018 r. oraz [...] kwietnia 2008 r., co do których nie został wniesiony w przepisanym terminie sprzeciw odpowiednich organów, b) błędne uznanie, że warunkiem skuteczności dokonanych zgłoszeń robót budowlanych jest faktyczne przebywanie na terenie budowy pracowników budowlanych, podczas gdy żaden przepis prawa nie nakłada na inwestora obowiązku całodobowego przebywania pracowników na terenie wykonywania robót dotyczących inwestycji, c) bezpodstawne uznanie, że warunkiem przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych dokonanego 1 lutego 2008 r. był fakt tymczasowego funkcjonowania siatki przez czas budowy, podczas gdy w zgłoszeniu wyraźnie wskazano, że siatka zabezpieczająca będzie zamontowana do czasu wykończenia elewacji zewnętrznej budynku, do czego właściwy organ nie zgłaszał zastrzeżeń w formie decyzji o sprzeciwie, a jedynie zaakceptował bez zastrzeżeń dokonane zgłoszenie, a uprawnienie wynikające ze zgłoszenia pozostaje w mocy z uwagi na to, że nie nastąpiło dotychczas zdarzenie w postaci wykończenia zewnętrznej elewacji budynku, 4. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie za organem I instancji błędów w ustaleniach faktycznych, brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co w konsekwencji skutkuje brakiem zebrania całościowego materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu sprawy, co w szczególności przełożyło się na: a) błędne ustalenia zakresie daty wykonania robót budowlanych polegających na montażu nośnika reklamowego wraz z elementami montażowymi i oświetleniem, podczas gdy nie wynika to z zebranego materiału dowodowego, b) błędne ustalenie, że na budynku została wykonana nowa konstrukcja wsporcza i pozostałe elementy, nieobjęte wcześniejszymi zgłoszeniami, jedynie na podstawie umowy pomiędzy M S, [...] sp. z o.o. a [...]sp. z o.o., podczas gdy umowa ta ma charakter zobowiązaniowy i przewiduje fakultatywne uprawnienie dla strony umowy do dokonywania określonych działań, zaś nie przesądza, że takie działania zostaną i zostały wykonane w określonej dacie, c) błędne przyjęcie, że siatka na przedmiotowej konstrukcji nie ma charakteru zabezpieczającego, podczas gdy nie jest to podparte materiałem dowodowym zgormadzonym w sprawie, d) przyjęcie za organem I instancji i utrzymanie braku należytego ustalenia i wyjaśnienia w jakiej dacie została wykonane konstrukcja wsporcza i pozostałe elementy mocujące oraz oświetlenie przedmiotowego reklamy oraz przez jaki podmiot te czynności zostały dokonane, a tym samym brak prawidłowego ustalenia inwestora przedmiotowego nośnika, e) przyjęcie za organem I instancji i utrzymanie braku rozważenia i wyjaśnienia oraz uwzględnienia funkcji zabezpieczającej przedmiotowej reklamy w kontekście niezakończonych prac na elewacji zewnętrznej budynku mieszkaniowo-usługowego, a w szczególności zabezpieczenia nie tylko w zakresie zabezpieczenia pracowników budowy, ale również osób, które mogą przebywać w bliskości budynku. 5. nierozpoznanie odwołania co do istoty w związku z naruszeniem przez organ I instancji art. 89 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wniosku strony postępowania złożonego do protokołu z 15 grudnia 2017 r. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i nieprzeprowadzenie rozprawy, pomimo tego, iż było to uzasadnione w kontekście wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i całkowite pominięcie tego zarzutu przez organ II instancji, 6. art. 107 § 1 ust. 1 i 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ II instancji w ślad za organem I instancji bezpodstawnie zaniechał pełnego uzasadnienia decyzji w szczególności poprzez: a) brak odniesienia się do zarzutu nie wskazania przez organ I instancji przyczyn nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej i nieustosunkowania się do wniosku w tym przedmiocie złożonego do protokołu z 15 grudnia 2017 r., b) brak odniesienia się do zarzutu braku uzasadnienia przez organ I instancji stanu faktycznego w decyzji w zakresie oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności zaś przyczyn dla których organ pominął wnioski wynikające z dokonanych zgłoszeń robót budowlanych, jak również z przeprowadzonych 15 kwietnia 2015 r. oględzin w zakresie daty umieszczenia na budynku siatki zabezpieczającej wraz z elementami mocującymi oraz oświetleniem, a swoje ustalenia oparł jedynie na treści umów cywilnoprawnych z najemcami powierzchni elewacji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w sprawie została pominięta jedna ze stron postępowania – [...] sp. z o.o., albowiem na podstawie notarialnej umowy przeniesienia zorganizowanej części przedsiębiorstwa (nr rep. [...]), zawartej [...] marca 2018 r., spółka ta stała się nowym właścicielem niezrealizowanego budynku "B". Do skargi dołączono wydruk z elektronicznego systemu ksiąg wieczystych, dotyczący przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Pismem z [...] grudnia 2019 r. [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, powołując się na prawo własności budynku, na którym zrealizowana jest reklama wielkopowierzchniowa. Postanowieniem z 17 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił ww. spółkę do udziału w postępowaniu. W piśmie z 21 stycznia 2020 r. uczestnik postępowania – Spółka [...]wniosła o merytoryczne rozpoznanie skargi [...]sp. z o.o. i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. porozumienia inwestycyjnego zawartego [...] maja 2018 r. pomiędzy ww. Spółkami na okoliczność istnienia interesu prawnego skarżącej w merytorycznym rozpoznaniu skargi w niniejszej sprawie, który jest tożsamy z interesem uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legitymację skargową skarżącej, biorąc przy tym pod uwagę zarówno treść skargi, jak i stanowisko uczestnika postępowania – [...] sp. z o.o. w [...], Sąd uznał bowiem, że skarżąca nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a."). I tak, Sąd wyjaśnia, że z uwagi na treść art. 50 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności zobligowany jest ustalić, czy podmiotowi wnoszącemu skargę przysługuje legitymacja skargowa. Przepis ten stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest (co do zasady) każdy, kto ma w tym interes prawny. O interesie prawnym w rozumieniu tego przepisu można zaś mówić tylko wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa; prawa materialnego ale też ustrojowego lub procesowego. Istota interesu prawnego polega bowiem na jego związku z konkretną normą prawną. Tym samym, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Zatem, kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji, ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. To z kolei oznacza, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania przez organ administracji publicznej podmiotu, niemającego legitymacji procesowej, jako strony; stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze prawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2018 r. o sygn. akt II OSK 1292/16, w sprawach dotyczących szeroko pojętego procesu inwestycyjno-budowlanego podmiotami takimi będą przede wszystkim inwestor, właściciel nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja oraz z reguły właściciele, użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, tj. takich nieruchomości, na które może oddziaływać inwestycja objęta postępowaniem administracyjnym. Kierując się powyższym Sąd dostrzega, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło legalności nośnika reklamowego wielkoformatowego zamontowanego na dwóch elewacjach niezrealizowanego budynku "B", stanowiącego część Zespołu Zabudowy Biurowo-Usługowo-Hotelowej z garażami podziemnymi "[...] ", znajdującego się na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...]. Decyzje wydane w tej sprawie skierowane zostały do M S oraz [...] sp. z o.o. (podmioty te uczyniono adresatami wydanego nakazu uznając za właścicieli nośnika objętego postępowaniem czy inwestorów). Skarżąca brała zaś udział w postępowaniu wyłącznie z uwagi na przysługujący jej tytuł prawny do ww. nieruchomości. Na etapie postępowania przed organem I instancji i w dacie wniesienia odwołania przysługiwało jej bowiem prawo użytkowania wieczystego gruntu – ww. działki nr [...]. Niemniej jednak stan ten uległ zmianie, a nastąpiło to jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się "realizowany" budynek "B", stanowiący część Zespołu Zabudowy Biurowo-Usługowo-Hotelowej z garażami podziemnymi "[...]" (działka nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...]), ze spornym nośnikiem reklamowym, zostało bowiem umową notarialną z [...] marca 2018 r., nr rep. [...] przeniesione przez skarżącą, tj. [...]sp. z o.o. w [...], na [...]sp. z o.o. w [...]. Okoliczność ta jest bezsporna i przyznana zarówno przez skarżącą, jak i przez uczestnika postępowania [...]sp. z o.o. w [...]. Potwierdza to także treść księgi wieczystej o nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] [...] Wydział [...]. Powyższe oznacza, że skarżąca utraciła interes prawny w niniejszej sprawie, który to związany był wyłącznie z posiadanym przez nią tytułem prawnym do ww. nieruchomości. Zatem, choć została uwzględniona jako strona postępowania administracyjnego i otrzymała zaskarżoną decyzję [...]WINB nr [...]z [...] marca 2019 r. (wydaną także z jej odwołania), z momentem sprzedaży ww. nieruchomości utraciła legitymację do bycia stroną. Ustalenie przez Sąd, że skarga została wniesiona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej, skutkować musiało jej oddaleniem bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Na dokonanie odmiennej oceny w tym zakresie nie mogło wpłynąć stanowisko uczestnika postępowania – [...]sp. z o.o. w [...]. Złożony do akt sądowych przez uczestnika dokument z [...] maja 2018 r. zatytułowany Porozumienie Inwestycyjne nie stanowi bowiem o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącej. Wskazana umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy skarżącą a ww. uczestnikiem postępowania nie tworzy bowiem tego rodzaju sytuacji prawnej, w której zaskarżona decyzja "nadal" wpływałaby na prawa lub obowiązki skarżącej. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.