I OSK 3692/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1895/17 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 22 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1895/17 oddalił skargę A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2523 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 1 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku nie odpowiadające wymogom tego przepisu, w szczególności przez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieprzeprowadzenie prawidłowego wywodu dotyczącego pojęcia "odrzucenie pozwu/sprzeciwu" i skutków tego odrzucenia dla orzeczenia Kolegium z [...] lutego 2014 r.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; c) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka wskazanego w ustawie polegającego na uwzględnieniu skargi, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy, pozwalał stwierdzić, że zachodzą nowe okoliczności w sprawie będące podstawą do wznowienia postępowania; 2) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię: a) art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez uznanie, że nie jest możliwe wznowienie postępowania w odniesieniu do oświadczenia o wypowiedzeniu wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jak również orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., podczas gdy z art. 79 ust. 7 u.g.n. nie wynika, aby w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym wyłączono stosowanie przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, nadzwyczajnych trybów postępowania, tj. np. wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, czy zmiany ostatecznego orzeczenia - w sposób wyraźny wyłączono z tego postępowania jedynie przepisy dotyczące odwołań (art. 127-140 K.p.a.) i zażaleń (art. 141- 144 K.p.a.); b) art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, a tym samym usankcjonowanie odmówienia wznowienia postępowania w ww. sprawie w sytuacji, gdy okoliczności podniesione we wniosku o wznowienie tego postępowania stanowią nowe istotne okoliczności faktyczne i nowe dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcie sprawy istniejące w dniu wydania orzeczenia, a nie znane organowi wydającemu to orzeczenia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi albo uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem treści żądania skarżącego. Otóż A. W. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że dokonana przez Starostę M. wypowiedzeniem z [...] listopada 2013 r. aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona, względnie uzasadniona w mniejszej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] odmówiło wznowienia postępowania. Organ ustalił, że od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie oddalenia wniosku użytkownika wieczystego został wniesiony sprzeciw, który przekazano Sądowi Rejonowemu w P. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniosek o ustalenie zastępuje pozew. W razie wniesienia sprzeciwu orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. Zatem orzeczenie, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania utraciło moc i jako takie nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie jest możliwe zatem w odniesieniu do niego wszczęcie jakiegokolwiek postępowania zmierzającego do weryfikacji prawidłowości jego podjęcia. Kolegium uznało, że za niedopuszczalnością wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego przemawia także to, że orzeczenie z [...] lutego 2014 r. nie jest ani decyzją ani postanowieniem, jak również innym aktem administracji publicznej. Orzeczenia takie zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz procedury aktualizacyjnej, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Uregulowane w K.p.a. postępowania nadzwyczajne dotyczą jedynie decyzji administracyjnej lub postanowienia, a orzeczenie wydane w sprawie nie jest takim rozstrzygnięciem. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli w skardze kasacyjnej zostały podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy – co do zasady – rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Ponieważ jednak rozpoznanie powyższych zarzutów powiązanych z przepisami K.p.a., regulującymi wskazaną w skardze kasacyjnej podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), jest warunkowane przesądzaniem prawidłowości oceny Sądu I instancji w zakresie legalności odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. w związku z niedopuszczalnością stosowania instytucji wznowienia w sprawach zakończonych prawomocnym orzeczeniem samorządowego kolegium odwoławczego wydanym w sprawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, w przedmiotowej sprawie konieczne było rozpoznanie w pierwszej kolejności tego zarzutu kasacyjnego, który kwestionuje prawidłowość powyższej oceny kontrolowanego Sądu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dopuścił się błędu wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n. przez przyjęcie, że nie jest możliwe wznowienie postępowania w odniesieniu do oświadczenia o wypowiedzeniu wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jak również orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., podczas gdy z art. 79 ust. 7 u.g.n. nie wynika, aby w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym wyłączono stosowanie przewidzianych w K.p.a. nadzwyczajnych trybów postępowania, tj. np. wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, czy zmiany ostatecznego orzeczenia - w sposób wyraźny wyłączono z tego postępowania jedynie przepisy dotyczące odwołań (art. 127-140 K.p.a.) i zażaleń (art. 141- 144 K.p.a.). Stanowisko skarżącego kasacyjnie zmierza do bezpośredniego podważenia poglądu wyrażonego w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r., podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 12/13 (por. także uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 10/96). Zgodnie z powyższym poglądem orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego jest szczególnym rodzajem aktu organu administracji publicznego niebędącym decyzją administracyjną, która rozstrzyga sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Orzeczenia te zapadają wprawdzie w szczególnego rodzaju procedurze administracyjnej, w ramach której stosuje się na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. w sposób odpowiedni przepisy K.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, oraz w sposób bezpośredni – przepisy o przepisy o opłatach i kosztach. Procedura ta jest jedynie pierwszym (koniecznym) etapem złożonej (administracyjno-sądowej) procedury aktualizacyjnej, dla której wydanie orzeczenia administracyjnego jest przesłanką warunkującą dopuszczalność uruchomienia właściwego postępowania przed sądem powszechnym. Z treści powyższego przepisu odsyłającego wynika zatem, że poza wskazanymi wyżej grupami tematycznymi przepisów K.p.a. brak jest podstaw do stosowania dalszych przepisów, w tym regulujących postępowania w trybach nadzwyczajnych. W konsekwencji – de lege lata – wyłączone jest stosowanie przepisów art. 145-152 K.p.a. w odniesieniu do prawomocnych orzeczeń samorządowego kolegium odwoławczego rozstrzygających sprawę wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W konsekwencji wniosek o wznowienie powyższego postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem kolegium jako niedopuszczalny z mocy art. 79 ust. 7 w związku z art. 80 ust. 1 u.g.n. podlega rozstrzygnięciu na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. przez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zagadnienia utraty mocy orzeczenia kolegium w razie nieskutecznego wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium bądź odrzucenia pozwu przez sąd rejonowy, wskazać trzeba, że problem zgodności z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 80 ust. 1 u.g.n. w zakresie w jakim przewiduje on 14-dniowy nieprzywracalny termin do wniesienia sprzeciwu zostało pozytywnie rozstrzygnięte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 35/05. Trybunał zaaprobował w powyższym orzeczeniu regulację ustawową w zakresie długości i prekluzyjności terminu do wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego oraz jej konsekwencje w postaci uzyskania przez orzeczenie kolegium cechy prawomocności na skutek bezskutecznego upływu terminu do wniesienia sprzeciwu, niezależnie od przyczyn (także niezawinionych) jego niezachowania. Uznanie, że zarzut naruszenia art. 79 ust. 7 u.g.n. jest bezzasadny, oraz przesądzenie, że ocena Sądu I instancji – w zakresie legalności odmowy wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem samorządowego kolegium odwoławczego oddalającego wniosek aktualizacyjny użytkownika wieczystego – jest prawidłowa, czyni pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej bezprzedmiotowymi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za stosowne dokonać ich końcowej kwalifikacji. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. "przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka wskazanego w ustawie polegającego na uwzględnieniu skargi, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy, pozwalał stwierdzić, że zachodzą nowe okoliczności w sprawie będące podstawą do wznowienia postępowania". Zarzut ten w istocie nie podważa nieprawidłowej oceny Sądu I instancji w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, ale wskazuje na nowe – zdaniem skarżącego kasacyjnie - okoliczności i dowody, które należy zakwalifikować jako określone w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Podobna argumentacja została przywołana na poparcie zarzutu naruszenia art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zarzuty te są oczywiście błędne wobec wskazanej powyżej prawidłowej oceny Sądu I instancji co do legalności odmowy wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem samorządowego kolegium odwoławczego oddalającego wniosek aktualizacyjny użytkownika wieczystego. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd oddalając skargę. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji nie przeprowadził wywodu dotyczącego określenia "odrzucenie pozwu/sprzeciwu" i skutków tego odrzucenia dla orzeczenia z [...] lutego 2014 r. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku na s. 2 wskazał, że w rozpoznawanej sprawie od orzeczenia kolegium z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie oddalenia wniosku użytkownika wieczystego został wniesiony przez skarżącego sprzeciw. Sprzeciw, przy piśmie z [...] marca 2014 r., został przekazany przez organ do Sądu Rejonowego w P. Orzeczenie z [...] lutego 2014 r. utraciło zatem swój byt zarówno procesowy, jak i materialny, a więc orzeczenia tego nie ma w obrocie prawnym i tylko już z tego powodu niedopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego tym orzeczeniem, bo wobec tego, że został wniesiony od niego sprzeciw, w sensie prawnym orzeczenie to nie istnieje. Nie można więc wznowić postępowania od nieistniejącego orzeczenia. Również losy postępowania sądowego zainicjowanego wniesieniem sprzeciwu nie mają znaczenia dla bytu omawianego orzeczenia. Sąd Wojewódzki dalej podkreślił, że postępowanie przed sądem powszechnym jest postępowaniem autonomicznym tego sądu, który rozstrzyga spór samodzielnie, rozpoznając sprawę od początku. Sąd ten nie kontroluje ani orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych, ani prawidłowości prowadzonych przez te organy postępowań. Nie jest wobec tego zasadne stanowisko skarżącego, że wobec odrzucenia sprzeciwu przez sąd jest on traktowany jako niewniesiony, a co za tym idzie nie wywołał skutków prawnych. W tej sytuacji niepodzielenie stanowiska Sądu odnośnie do legalności odmowy wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem kolegium odwoławczego, nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Błędny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Warunkiem zastosowania dyspozycji tych norm prawnych jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego przez organ administracji publicznej to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełni dyspozycji tych norm prawnych i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Oznacza to, że naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Zatem przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż wymienione w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c przepisy postępowania i prawa materialnego nie obejmują swym zakresem art. 145 P.p.s.a. Oddalenie albo odrzucenie skargi przez Sąd I instancji jest jedynie konsekwencją zastosowania przez ten Sąd innych przepisów postępowania sądowego, w trakcie przewodu sądowego. Rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd jest efektem postępowania przed tym Sądem, a przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Przepis art. 145 P.p.s.a. jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być w zasadzie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia przez Sąd, a przepisy określające samo rozstrzygnięcie tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie przepisów regulujących proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, których naruszenie – zdaniem skarżącego kasacyjnie - spowodowało, że Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa przez organ administracyjny, okazał się jednak nieskuteczny, co wykazane zostało powyżej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.