II SA/Rz 1157/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia świadczenia wychowawczego -skargę oddala- Przedmiotem skargi T. G. (dalej jako: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: SKO lub Kolegium) z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, którą wydano w następującym stanie sprawy; Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Z. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna D.G.. Do wniosku załączono między innymi wyrok Sądu Okręgowego z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt [...] orzekający o rozwodzie małżeństwa A. G. z T.G. oraz postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt [...] zatwierdzające ugodę zawartą przed mediatorem pomiędzy wyżej wymienionymi w przedmiocie kontaktów z synem D., a także ww ugodę. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenie wychowawczego na syna. Organ dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wskazanego wyżej wyroku rozwodowego, ustalił, że małoletni D. G. przebywa u każdego z rodziców w porównywalnych i powtarzających się na przemian okresach, jednakże sprawowanie opieki naprzemiennej nie wynika wprost z wydanego orzeczenia sądu. Organ zaznaczył, że istnienie tego rodzaju opieki nie może być domniemywane, a rozstrzyganie w tym przedmiocie należy do kompetencji sądu. Powyższe stanowiło odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Kolegium uchyliło opisaną wyżej decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że co prawda opieka naprzemienna nie wynika z ww wyroku rozwodowego, jednakże wynika ona z zawartej przed mediatorem ugody o opiece naprzemiennej nad dzieckiem, zatwierdzonej następnie prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w D. z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt [...], która ma moc wyroku sądowego i stanowi tytuł egzekucyjny. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji, mając na uwadze wyrażone w ww decyzji Kolegium stanowisko, działając na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 13, art. 18, art. 27 ust. 3, art. 28, art. 48, art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm. – dalej też jako "u.p.p.w.d."), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1465) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej: K.p.a.), orzekł o przyznaniu skarżącemu świadczenia wychowawczego na dziecko: D.G., w wysokości 250 zł miesięcznie za okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Organ wyjaśnił, że kwota świadczenia wychowawczego została ustalona w oparciu o art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ze względu na występowanie opieki naprzemiennej na dzieckiem. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, kwestionując wysokość przyznanego świadczenia. Zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, a także naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na syna w kwocie 500 zł miesięcznie, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 924), utrzymało zaskarżoną decyzję Wójta w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że organ I instancji zastosował się do wytycznych zawartych w wydanej uprzednio decyzji Kolegium, uwzględniając fakt, że skarżący legitymuje się ugodą o opiece naprzemiennej nad małoletnim D.G., a ponadto prawidłowo dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyczerpująco wyjaśnił wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący nie zgodził się z wydaną przez Kolegium decyzją, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela; - rażące naruszenie art. 7, art. 8 art. 9, art. 10 i art. 79 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy celem ustalenia czy skarżący sprawuje faktyczną opiekę nad synem; - rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało brakiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz poprzez oparcie się jedynie na szczątkowych informacjach, jednostronne podejście do skarżącego, a priori przyznanie świadczenia w wysokości 250 zł, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji mający wpływ na jej treść, tj. błędne ustalenie, że skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad synem; - rażącą obrazę art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez błędną wykładnię; - naruszenie art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez błędną wykładnię pojęcia rodziny oraz art. 32 Konstytucji RP i zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne; - brak poszanowania art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w postaci uchybienia zasadzie prawdy obiektywnej i oparciu rozstrzygnięcia na przesłankach innych niż stan faktyczny istniejący w dacie wydawania przez organ decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że decyzja Kolegium obarczona jest przede wszystkim błędną wykładnią i nieprawidłowym ustaleniem, że skarżący nie legitymuje się odpowiednim orzeczeniem co do opieki nad małoletnim synem D.G.. Zwrócił uwagę, że zgodnie z wyrokiem rozwodowym władza rodzicielską nad małoletnim przysługuje obojgu rodzicom. Wskazał, że każdy z rodziców zobowiązany jest zapewnić dziecku w swoim miejscu zamieszkania odpowiednie miejsce do snu i wypoczynku, zapewnić warunki do przygotowywania się do nauki czy zabawy, zapewnić systematyczne posiłki, organizowanie czasu wolnego, utrzymywać wymagane kontakty z przedszkolem czy szkołą i organizować ewentualne doprowadzanie i odbiór z takiej placówki, w razie potrzeby zorganizować właściwą opiekę medyczną. Skarżący podkreślił, że małoletni syn ma u niego miejsce pobytu. W tym czasie wykonuje on w całości nad synem władzę rodzicielską w pełnym tego słowa znaczeniu. Wszelkie kwestie dotyczące małoletniego rozstrzygane są przez skarżącego, natomiast w istotnych kwestiach dotyczących syna decydują oboje rodzice łącznie, np. co do kształcenia, leczenia. Skarżący zaznaczył, że zarówno on jak i matka dziecka alimentują małoletniego, w szerokim tego słowa znaczeniu. Powołując się na powyższe wskazania, skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja nie zawiera obiektywnych ustaleń oraz wszechstronnej i przekonującej analizy sprawy pod kątem rozważenia, czy można mówić o wykonywaniu faktycznej opieki nad małoletnim D.G. w kontekście treści wyroku rozwodowego, a także twierdzeń skarżącego z tym związanych. Zdaniem skarżącego, w sytuacji, gdy to on wykonuje faktyczną opiekę nad małoletnim synem zasadne jest stwierdzenie, że będzie mu przysługiwało świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł, zwłaszcza, że matka nie wystąpiła o przyznanie tego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wyjaśnił, że istota opieki naprzemiennej wskazuje na opiekę nad dzieckiem sprawowaną przez oboje rodziców, zatem świadczenie wychowawcze może być jedynie częściowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji (lub postanowienia) wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną skarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w tym SKO orzekało po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie tej ustawy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 r. poz. 924 – zwanej też: "ustawą zmieniającą"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Według ust. 2 tego przepisu świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej. Według art. 4 ust. 3 u.p.p.w.d., świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d., co do zasady świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko. Według zaś art. 5 ust. 2a ustawy (a do tego wyjątku odsyła przecież art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy), w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. W kontrolowanej sprawie wniosek złożył ojciec dziecka. Wójt decyzją z dnia [...] marca 2019 r. przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze na dziecko ale w wysokości 250 zł miesięcznie na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Przyznając świadczenie w tej wysokości powołał się na brzmienie cytowanego wyżej art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Ustawodawca w art. 22 u.p.p.w.d. w przypadku zbiegu prawa do świadczenia wychowawczego, przyznał prawo do tego świadczenia podmiotowi, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Wyżej wymieniony przepis stanowi, że "w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się". Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której zgodnie z orzeczeniem sądu rodzinnego, dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Wskazane przepisy są jasne i nie wymagają zabiegów interpretacyjnych. Opieka naprzemienna musi wynikać z orzeczenia sądu lub z równej z nim, w tym wypadku zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem. Ustalenie zaś tej okoliczności wyklucza zastosowanie reguły ogólnej. Pojęcie "opieki naprzemiennej" wprowadzone zostało z dniem 1 kwietnia 2016 r. wraz z wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Natomiast z dniem 29 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego wprowadzająca instytucję opieki naprzemiennej do polskiego porządku prawnego. Zarówno ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jak i ww ustawa zmieniająca, nie zawierają definicji pojęcia "opieka naprzemienna". Należy jednak zauważyć, że w art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. jest mowa o sytuacji, gdy dziecko jest pod opieką sprawowaną w porównywalnych powtarzających się okresach przez obydwoje rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Sąd podziela stanowisko organów, że w sytuacji, gdy opieka naprzemienna wynika z zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przez rozwiedzionych rodziców przed mediatorem to przepis art. 5 ust.2a u.p.p.w.d. ma zastosowanie. Zgodnie bowiem z art. 18315 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej K.p.c.), ugoda zawarta przed mediatorem, po jej zatwierdzeniu przez sąd, ma moc ugody zawartej przed sądem. Ugoda zawarta przed mediatorem, którą zatwierdzono przez nadanie jej klauzuli wykonalności, jest tytułem wykonawczym. Taka ugoda zatwierdzona przez sąd zastępuje orzeczenie sądu, zwalnia sąd z obowiązku orzeczenia w konkretnym przedmiocie objętym ugodą. Skoro podlega kontroli sądowej, a przy tym może stanowić tytuł egzekucyjny i (po spełnieniu warunków) także tytuł wykonawczy, to należy ją uznać za równoważną z orzeczeniem sądu, o którym mowa w art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Sąd podziela tym samym pogląd wyrażony w wyroku NSA z 12 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 2423/17 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt [...] zatwierdził ugodę z dnia 13 kwietnia 2017 r. zawartą przed mediatorem pomiędzy skarżącym a matką dziecka (pkt II) i nadał tej ugodzie klauzulę wykonalności (pkt III postanowienia). Podstawę stanowił przepis art. 18314 K.p.c. Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący jest rodzicem, który zgodnie z zatwierdzoną przez sąd ugodą, której nadano klauzulę wykonalności ma ustaloną opiekę naprzemienną nad małoletnim synem. Nie jest więc uprawniony do otrzymania pełnej kwoty 500 zł a tylko jej połowy. W niniejszej sprawie nie ulega też wątpliwości, że rozwiedzeni rodzice zawarli przed mediatorem ugodę, którą Sąd Rodzinny nie tylko zatwierdził, ale i nadał jej klauzulę wykonalności. Biorąc pod uwagę treść tej ugody rodzice sprawują opiekę naprzemienną a nie jednoczesną. Zasadne więc było zastosowanie przez organy wyjątku z art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. a nie regulacji z art. 22 tej ustawy. Nie następuje bowiem typowy zbieg prawa do świadczeń. Organy w świetle postanowień art. 5 ust. 2a oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, nie naruszając przy tym ani powyższych przepisów ani przywołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Nie został też naruszony przepis art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., który dodatkowo w odniesieniu do świadczeń za okres po 30 czerwca 2019 r. już nie obowiązywał i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W przypadku opieki naprzemiennej dziecko zaliczane było zarówno do rodziny ojca jak i matki (zob. art. 6 ust.1 pkt 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 26 kwietnia 2019 r.). Przepis zaś art. 5 ust. 2a ustawy się nie zmienił. Organy wydały decyzje mające oparcie w konkretnych – prawidłowo i zgodnie z procedurą ustalonych okolicznościach faktycznych. Nie ma przy tym znaczenia czy matka dziecka w ogóle wystąpiła o świadczenie wychowawcze. Jeśli zaś to skarżący sprawuje wyłączną opiekę nad synem, to aby otrzymać pełne świadczenie, powinien doprowadzić do takiej zmiany uregulowań ugody dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem, aby wykluczyć konieczność zastosowania przepisów o opiece naprzemiennej. Oczywiście powinno się to dokonać orzeczeniem właściwego sądu lub ugodą sądową, ugodą zawartą przed mediatorem, zatwierdzoną przez sąd stosownie do przywołanych wcześniej przepisów K.p.c. Wówczas znajdzie zastosowanie reguła ogólna z art. 22 u.p.p.w.d. Sąd nie widzi także podstaw, aby uznać, że decyzje naruszają przepisy art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W takiej samej sytuacji każdy obywatel powinien być potraktowany analogicznie, a rozstrzygnięcia oparte są na obowiązujących przepisach ustawy niebudzących wątpliwości konstytucyjnych. Wbrew zarzutom skargi z decyzji nie wynika, że skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad synem. Tyle tylko, że z zatwierdzonej przez Sąd Rodzinny ugody zawartej przed mediatorem wynika, że rodzice sprawują opiekę naprzemienną, a zaistnienie tego wyjątku wyklucza orzeczenie zgodnie z zasadą ogólną. Mając na uwadze powyższe Sąd skargę oddalił jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.