I OSK 1320/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 962/19, w sprawie ze skargi M. R. i R. R. na decyzję [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020r., sygn. akt IV SA/Po 962/19, po rozpoznaniu skargi M. R.i R.R. (dalej jako skarżący) na decyzję [...] (dalej jako organ odwoławczy, skarżący kasacyjnie lub Wojewoda) z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody na rzecz skarżących kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: [...] (dalej jako organ I instancji lub Starosta) decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w [...] , obręb [...], arkusz mapy [...] , działka nr [...] o pow. 0,1071 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,6710 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], oraz w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w [...], obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0074 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], wywłaszczone na rzecz Miasta [...] decyzją Starosty z dnia [...] września 2015 r., znak [...], oraz utrzymującą tę decyzję w mocy w zakresie wywłaszczenia decyzją Wojewody z dnia [...] września 2016 r., znak [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że operat szacunkowy, na podstawie którego określono wartość odszkodowania, został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2018 r., przez P. L. (dalej jako P. L.) rzeczoznawcę majątkowego, jako biegłego w postępowaniu administracyjnym. Wartość przedmiotowych nieruchomości, tj. działki nr [...] i działki nr [...], została ustalona na kwotę [...] zł, w tym uprawy polowe na kwotę [...] zł, zaś działki nr [...] została ustalona na kwotę [...] zł, w tym uprawy polowe na kwotę [...]zł. Zdaniem Starosty wartość nieruchomości została określona zgodnie z brzmieniem art. 135 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 151 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami lub w skrócie u.g.n.), przy czym w omawianym przypadku nie miały miejsca na rynku lokalnym, regionalnym i krajowym transakcje nieruchomościami podobnymi z uprawą pszenicy ozimej. Wyceny gruntu dokonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, natomiast wartość upraw została oszacowana zgodnie z brzmieniem art. 135 ust. 7 u.g.n. Dalej Starosta podał, że biegły w operacie szacunkowym określił wartość odtworzeniową nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania tj. użytków rolnych oraz wartość odtworzeniową nieruchomości dla alternatywnego sposobu użytkowania tj. realizacji celu publicznego, przebudowy rowu i budowy zbiornika. Biegły ustalił, że wartość odtworzeniową nieruchomości dla alternatywnego sposobu użytkowania jest większa od wartości odtworzeniowej nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania. Zatem zgodnie z zasadą korzyści biegły przyjął wartość wyższą tj. dla alternatywnego sposobu użytkowania dla działki nr [...] i [...] w wysokości [...]zł, w tym wartość upraw [...] zł, natomiast dla działki nr [...] w wysokości [...] zł, w tym wartość upraw [...] zł. Organ I instancji podniósł również, iż pismem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący przedłożyli klauzulę I z dnia [...] czerwca 2018 r. do operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego J. G (dalej jako J. G.), na ich zlecenie. Powyższego elementu nie przyjęto jako dowodu w niniejszej sprawie, gdyż stwierdzono, że w myśl art. 156 ust. 4 u.g.n. brak jest dołączonej do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz operatu zamiennego z dnia [...] czerwca 2017 r. nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, w którym zarzucono wadliwość decyzji Starosty z uwagi na pominięcie w rozstrzygnięciu jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcą majątkowego J. G., Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie zauważył, że w sprawie jest bezsporne, że na rzecz skarżących należy ustalić odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, a kwestią sporną jest natomiast to, czy operat szacunkowy z [...] sierpnia 2018 r. autorstwa P. L. jest dokumentem, który w świetle art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz norm prawa materialnego zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, określających sposób ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone, może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Wojewoda poddał ocenie sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. L., dochodząc do wniosku, że odpowiada on wszelkim wymogom formalnym i przedstawia wartość dowodową mogącą stanowić podstawę orzekania. Organ odwoławczy scharakteryzował przedłożony operat konkludując, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo - zgodnie z zasadą korzyści - przyjął jako wartość nieruchomości dla celów odszkodowania wartość wyższą, tj. dla alternatywnego sposobu użytkowania, a wynik wyceny jest spójny z wnioskami wyciągniętymi z analizy rynku lokalnego. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, odnosząc się do zarzutów skarżących, że w toku postępowania przedłożyli oni: 1) operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., 2) operat zamienny z dnia [...] sierpnia 2017 r. do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r., sporządzony przez J. G., 3) operat zamienny [...] z dnia [...] września 2017 r. do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J G.,. 4) klauzulę I z dnia [...] czerwca 2018r. w przedmiocie potwierdzenia aktualności operatu zamiennego 2 do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r. Organ odwoławczy, po analizie przedłożonego operatu szacunkowy z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz operatów zamiennych i przedmiotowej klauzuli, doszedł do przekonania, iż nie przedstawiają one wartości dowodowej w rozumieniu art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z § 55 - 58 rozporządzenia R. M. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ([...]., dalej jako r.R.M. z 2004 r.), więc nie mogą być one podstawą ustalenia odszkodowania. Zwrócono uwagę, iż określona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość rynkowa wycenianych części nieruchomości w operacie zamiennym [...] z dnia [...] września 2017 r. jest inna niż wartość przedmiotowych gruntów określona w operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda uznał sporządzone przez biegłą operaty zamienne jako aneksy do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r., a tym samym stwierdził, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, że nie mogą one zastępować operatu szacunkowego. W ocenie organu odwoławczego są one bowiem tylko dodatkiem do czegoś, dodatkowym pismem dołączonym do głównego dokumentu lub załącznikiem, nie są opinią rzeczoznawcy w rozumieniu art. 130 ust. 2 u.g.n. i § 55-58 r.R.M. z 2004 r. Podkreślono, iż powołane rozporządzenie nie przewiduje aneksu czy uzupełnienia operatu. Według § 58 r.R.M. z 2004 r. można tylko dokonać potwierdzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Następuje to poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników takich jak rodzaj nieruchomości, stan nieruchomości, dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, jak również położenie nieruchomości oraz przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Zdaniem Wojewody wskazane w piśmie z dnia [...] września 2017 r. przez biegłą powody dokonania korekty wartości działek, istotne dla określenia wartości wywłaszczanych nieruchomości, powinny skutkować sporządzeniem nowego operatu szacunkowego, a nie korygowaniem dotychczasowego. W przekonaniu organu odwoławczego orzeczenie o wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości na podstawie dokumentu, który nie był operatem szacunkowym nastąpiłoby z naruszeniem art. 130 ust. 2 u.g.n. i naruszenie to miałoby wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że nawet gdyby operat zamienny [...] do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r. potraktował nie jako aneks, ale jako opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., to i tak nie mógłby on stanowić podstawy orzeczenia o odszkodowaniu z dwóch powodów. I tak, po pierwsze upłynął termin jego ważności. Co prawda skarżący przedłożyli klauzulę datowaną na dzień [...] czerwca 2018 r. potwierdzającą aktualność operatu zamiennego [...] do operatu szacunkowego z [...] czerwca 2017 r., jednakże oprócz klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego przepis wymaga aby rzeczoznawca załączył także analizę potwierdzającą, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. - przede wszystkim cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wojewoda potwierdził, iż Starosta powinien wezwać skarżących do przedłożenia wymaganej analizy, o której mowa powyżej, jednakże - jak wynika ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego - posiadał on już wiedzę wskazującą na liczne uchybienia przedstawionego operatu szacunkowego i z tego zapewne względu zaniechał podjęcia owej czynności, uznając ją w obliczu tychże nieprawidłowości za zbędną. Po drugie- nieruchomości przyjęte przez biegłą J. G. do porównań nie są podobne do nieruchomości wycenianych ze względu na przeznaczenie. Wojewoda wskazał, iż w wyniku analizy transakcji nieruchomości przyjętych w tabeli nr[...] na str. [...] operatu zamiennego z dnia [...] września 2017 r., w celu określenia wartości nieruchomości wg aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, ustalono iż np.: - dla nieruchomość przy ul. [...] o pow. [...] m2 została wydana ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, co wynika również z treści aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...] lipca 2015 r.; - nieruchomość położona przy ul. [...], obręb [...] posiada ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] października 2015 r., znak [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanymi garażami w zabudowie zagrodowej wraz z budową zjazdu; - dla nieruchomości położonej przy ul. [...], obręb [...] Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] maja 2017r., znak [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Pozostałe nieruchomości ujęte w przedmiotowej tabeli, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są na cele zabudowy mieszkaniowej lub zabudowy produkcyjno- usługowej. Natomiast w celu określenia wartości dla alternatywnego sposobu użytkowania - na cele przebudowy rowu i budowy zbiornika retencyjnego - rzeczoznawca majątkowy J. G. przyjęła do porównania w tabeli nr [...] na str. [...] operatu zamiennego z dnia [...] września 2017 r. nieruchomości gruntowe przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele produkcyjno- usługowe (teren przy ul. [...]), usługowe (teren przy [...]), usług i handlu o pow. zabudowy> [...] + udziały w drogach (teren przy ul. [...] ). Tymczasem z pisma Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2017 r. wynikało, iż na wywłaszczonych działkach nie przewiduje się budowy budynków o charakterze usługowo-produkcyjnym, handlowym, jak również nie przewiduje się prowadzenia działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku przedmiotowych nieruchomości - użytkowanych rolniczo - wynikające ze studium z 2009 r. przeznaczenie jest odmienne, a i decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego wprowadza zasadniczo odmienną inwestycję. Wojewoda podniósł zatem, że w tej sytuacji nie dałby więc wiary operatowi zamiennemu [...] z dnia [...] września 2017 r. do operatu z dnia [...] czerwca 2017 r., sporządzonemu przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., albowiem ów dokument sporządzono nieprawidłowo i nie można by uczynić z niego podstawy do orzekania. Skarżący na powyższą decyzję Wojewody wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, tj. bez uwzględnienia wszystkich składanych przez skarżących zarzutów do prowadzonego postępowania, w tym do sposobu sporządzenia operatu przez biegłego P. L., z jednoczesnym zdyskredytowaniem złożonego przez skarżących operatu J. G., które doprowadzić mogą do poniesienia znacznej szkody majątkowej przez skarżących; 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ bezkrytycznie ustaleń biegłego P. L., bez dokonania samodzielnej oceny czy nieruchomości przyjęte przez biegłego do porównania spełniają kryteria podobieństwa do nieruchomości wycenianych, tym samym przyznanie temu dowodowi wiarygodności bez dokonania rzetelnej oceny tego dowodu w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; nie dokonanie oceny operatu pod względem jego przejrzystości, precyzji, szczegółowości opisu danych niezbędnych do oceny przez stronę i organ czy nieruchomości przyjęte do porównania są rzeczywiście podobne do ocenianych w myśl przepisów ustawy; 3) § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i ust. 4, § 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, § 55 ust. 2, § 56 r.R.M. z 2004r., art. 4 pkt 16 i pkt 17, art. 134 ust. 1 i ust. 2, art. 135, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż dowód w sprawie, tj. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. L., spełnia wymogi dowodu i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania, pomimo tego, że sposób jego sporządzenia naruszył w/w przepisy prawa, a jednocześnie naruszenie powyższych przepisów poprzez pominięcie przeprowadzenia dowodu na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości, za które należy wypłacić odszkodowanie, z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J. G., uznając że zawiera on wady formalne powodujące, iż nie jest on przydatny jako dowód w sprawie; 4) art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i nie zwrócenie się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu P. L. i operatu J. G. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody podnosząc w uzasadnieniu, że okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy nie budzą wątpliwości, w szczególności strony nie kwestionują zasadności wypłaconego odszkodowania, a powstałe wątpliwości dotyczą prawidłowości jego ustalenia. W przedmiotowej sprawie sporządzone zostały bowiem dwa, rozbieżne operaty szacunkowe, przy czym jako podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto wyłącznie operat sporządzony przez biegłego P. L. W pierwszej kolejności Sąd wojewódzki wskazał, że nie podziela opinii Wojewody jakoby sporządzony przez J. G. operat zamienny [...] z dnia [...] września 2017 r. był aneksem. Jego analiza wskazuje, że w istocie jest to operat zawierający wszystkie wymagana prawem elementy, mogący stanowić podstawę do dokonanie wyceny nieruchomości. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenia, że przedmiotowy dokument nie stanowi opinii biegłego nie zostało bliżej uzasadnione, co wskazuje na uznaniowość Wojewody w zakresie pozbawienia go mocy dowodowej. Dokonując powyższej oceny organ oparł się wyłącznie na nazwie dokumentu, pomijając jednakże jego rzeczywistą treść. Niewątpliwie przy piśmie z dnia [...] września 2017 r. biegła podała powody dokonania korekty wartości działek, istotne dla określenia wartości wywłaszczanych nieruchomości oraz przedłożyła cały operat szacunkowy. Nie można zatem przyjąć, jak chce tego organ, by były to jedynie korekty do przedłożonego już operatu. Konsekwentnie, w ocenie Sądu I instancji przedłożony operat zamienny powinien być traktowany jako opinia biegłego. W dalszej części Sąd wojewódzki wskazał, że istotnie operat sporządzony w dniu [...] września 2018 r. nie był aktualny, gdyż skarżący przedłożyli co prawda klauzulę datowaną na dzień [...] czerwca 2018 r., potwierdzającą aktualność operatu zamiennego [...] do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r., jednakże nie załączono do niej analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. - przede wszystkim cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zdaniem Sądu I instancji, w tych okolicznościach faktycznych, obowiązkiem Starosty lub organu odwoławczego było wezwanie skarżących do przedłożenia wymaganej analizy. Zaniechanie powyższe dyskwalifikuje prowadzone postępowanie, ponieważ wykluczyło ze zgromadzonego materiału dowodowego istotny dowód, jakim był przedłożony przez skarżących operat, przesądzając tym samym o wadliwości zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższych braków Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Wojewoda dokonał oceny operatu zamiennego do[...] operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r., wskazując, że nawet gdyby był on dowodem w sprawie, to i tak odmówiono by mu mocy dowodowej z uwagi na błędy, którymi miał w ocenie organu odwoławczego być obarczony. W powyższym zakresie Wojewoda dokonał szczegółowej oceny przyjętych w operacie nieruchomości, wskazując, że w zakresie wyceny jednej z nieruchomości były wadliwe, gdyż nie uwzględniały przeznaczenia nieruchomości na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Równocześnie, zdaniem Wojewody, dokonana przez organ ocena operatu biegłego P. L. nie wskazała, aby operat ten był obarczony wadami. Zauważono jednak, że analiza zaskarżonej decyzji nie wskazuje, aby dokonano równie rzetelnej analizy operatu P. L., co operatu J. G., na co zasadnie wskazują skarżący. Zdaniem Sądu wojewódzkiego w sytuacji wystąpienia istotnych rozbieżności w wycenie dokonanej przez dwóch różnych biegłych (a w całej sprawie przez trzech) obowiązkiem organów było dokonanie w tych okolicznościach rzetelnej oceny obu przedłożonych operatów. Zwrócono przy tym uwagę, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, a zatem kompetencji przypisanych organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Ta ostatnia, jako wymagająca wiadomości specjalnych, może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 746/17, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i ust. 1a u.g.n., gdyż wiąże się to z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości. Sąd wojewódzki wskazał przy tym, że niewątpliwie ugruntowane jest już stanowisko, że organ prowadzący postępowanie jest zobligowany ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, jak i oceny, czy jest logiczny i zupełny, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Zatem operat szacunkowy może być w procedurze administracyjnej poddany ocenie organu orzekającego jedynie w zakresie jego wartości dowodowej w myśl art. 80 k.p.a. Jeżeli natomiast strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, właściwy organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14). Podsumowując rozważania Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie organy powinny potwierdzić aktualność operatu zamiennego[...] do operatu szacunkowego z dnia [...]czerwca 2017 r., a następnie ocenić, czy stawiane wobec niego zarzuty mogą być samodzielnie ocenione przez organ, czy też powinny zostać rozstrzygnięte na zasadach określonych w art. 157 u.g.n. Rezultatem prowadzonego postępowania musi być bowiem określenie rzeczywistej wartości wywłaszczonej nieruchomości, co będzie miało miejsce dopiero w sytuacji wszechstronnego rozważenia prawidłowości obu operatów szacunkowych. W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wydany wyroku w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 4 u.g.n. w świetle zasady wynikającej z art. 12 k.p.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania, które są prawnie niedopuszczalne, a tym samym niewykonalne; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 u.g.n. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i w rezultacie uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...]sierpnia 2019 r. z niezasadnymi wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania, a mianowicie, iż należy przeprowadzić czasochłonne i kosztowne postępowanie dowodowe mające na celu zweryfikowanie operatu zamiennego [...]do operatu szacunkowego z [...] czerwca 2017 r. (choć operat ten został już oceniony negatywnie przez organ II instancji w decyzji z [...] sierpnia 2019r.), a w dalszej kolejności rozważenie wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego autorstwa P. L. oraz operatu zamiennego [...] do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r. rzeczoznawcy majątkowego J. G., pomijając, że tego rodzaju procedowanie godzić będzie w zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 12 k.p.a., skoro kwestie te zostały już wyjaśnione przez Wojewodę; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia i uznanie, że organ II instancji nie dokonał szczegółowej analizy operatu szacunkowego autorstwa P. L.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia prawnego skarżonego wyroku, które nie pozwala na rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia, gdyż jest ono wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony Sąd I instancji wskazuje, iż powodem uchylenia decyzji Wojewody jest potraktowanie operatu zamiennego [...] do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r. autorstwa J. G. jako aneksu, a nie opinii biegłego w rozumieniu przepisów art. 84 k.p.a., z drugiej natomiast strony przyznaje, iż organ II instancji uznał tenże dokument jako operat, bowiem dokonał szczegółowej oceny przyjętych tu nim nieruchomości uznając, iż nie są one podobne do nieruchomości wycenianych ze względu na przeznaczenie; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w świetle art. 136 k.p.a. wobec treści § 55 ust. 1 i ust. 2 oraz § 56 ust. 1 r.R.M. z 2004 r. mając na względzie art. 12 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia i uznanie, że operat zamienny [...] z dnia [...] września 2017 r. do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., można było opatrzyć klauzulą aktualności, mimo że dostrzeżone uchybienia dotyczyły istotnych jego elementów. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono skarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię przepisów u.g.n., prowadzącą do uznania, że operat zamienny [...] z dnia [...] września 2017 r. do operatu szacunkowego z [...] dnia czerwca 2017 r. autorstwa J. G. można opatrzyć klauzulą aktualności, podczas gdy nie ma takiej możliwości bowiem od dnia jego sporządzenia minęły już 24 miesiące. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 u.p.p.s.a. rozpoznanie skargi na decyzję Wojewody z dnia[...] sierpnia 2019 r. poprzez jej oddalenie albo uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i na podstawie art. 185 § 1 u.p.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wniesiono nadto o zasądzenie na rzecz Wojewody, stosownie do treści art. 203 pkt 2 u.p.p.s.a, kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, w oparciu o art. 176 § 2 u.p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 u.p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wniesiona skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, a tym samym co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w niniejszej sprawie, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji. W przedmiotowej sprawy nie budziło wątpliwości, że skarżącym przysługuje "słuszne" odszkodowanie za utracone w drodze wywłaszczenia prawa własności nieruchomości. Sporna była jedynie ocena prawidłowości jego ustalenia w sytuacji, gdy zostały sporządzone rozbieżne operaty szacunkowe, a za podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto wyłącznie operat rzeczoznawcy majątkowego wskazanego przez Starostę, pomijając kontroperat sporządzony na zlecenie skarżących. Trafnie też Sąd I instancji skonstatował, a czego Wojewoda nie zakwestionował w skardze kasacyjnej, że sporządzony przez J. G. operat zamienny[...] z dnia [...] września 2017 r. nie jest niedozwolonym aneksem do operatu szacunkowego lecz jest to w istocie operat szacunkowy zawierający wszystkie wymagana prawem elementy, mogący stanowić podstawę do dokonanie wyceny nieruchomości i w konsekwencji powinien być traktowany jako opinia biegłego. W realiach badanej sprawy rację miał zatem Sąd wojewódzki stwierdzając, że z uwagi na istotne rozbieżności w wycenie dokonanej przez dwóch różnych biegłych (a w całej sprawie przez trzech, gdyż Starosta zlecił opracowanie pierwszego operatu szacunkowego innemu jeszcze rzeczoznawcy majątkowemu) obowiązkiem organów było dokonanie rzetelnej oceny obu przedłożonych operatów szacunkowych. Aby jednak można było dokonać takiej oceny w stosunku do operatu szacunkowego z dnia [...] września 2017 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., którego określono mianem "operatu zamiennego[...] do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r.", koniecznym było w myśl art. 156 ust. 4 u.g.n. potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, który taki operat sporządził. Co prawda skarżący pismem z dnia [...] lutego 2019 r. przedłożyli klauzulę I z dnia [...] czerwca 2018 r. do operatu zamiennego [...] do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r., myląc przy tym te operaty zamienne, gdyż wskazali datę innego operatu zamiennego z dnia[...] sierpnia 2017 r., to jednak brakowało w nim obligatoryjnego elementu potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, jakim jest analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Na marginesie wskazać można, iż w omawianej klauzuli I z dnia [...] czerwca 2018 r. (k. 1666-1667 akt administracyjnych) błędnie wskazano datę przedłużenia ważności operatu szacunkowego o dalsze 12 miesięcy, tj. do dnia [...] czerwca 2019r., zamiast prawidłowej daty [...] września 2019 r. liczonej od dnia [...] września 2017 r., kiedy to sporządzono operat zamienny [...] do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w tych okolicznościach faktycznych obowiązkiem Starosty, a później i Wojewody na etapie postępowania odwoławczego, było wezwanie skarżących do przedłożenia wymaganej analizy, a powyższe zaniechanie dyskwalifikuje prowadzone postępowanie, ponieważ wykluczyło ze zgromadzonego materiału dowodowego istotny dowód, jakim był przedłożony przez skarżących kontroperat, przesądzając tym samym o wadliwości zaskarżonej decyzji. W sytuacji gdyby doszło do prawidłowego potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. aktualności do dnia [...]września 2019 r. jej operatu szacunkowego z dnia [...] września 2017 r. nie ulega wątpliwości, że powinien on być przedmiotem wnikliwej analizy organu I instancji, a w przypadku wniesienia odwołania także organu odwoławczego, pod kątem czy stawiane wobec niego zarzuty mogą być samodzielnie ocenione przez organ, czy też powinny zostać rozstrzygnięta na zasadach określonych w art. 157 u.g.n., skoro operat ten pozostawał aktualny na dzień wydania decyzji organów obu instancji. Tego w kontrolowanej sprawie ewidentnie zabrakło, co pośrednio przyznawał w swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy wskazując, że "Starosta powinien wezwać skarżących do przedłożenia wymaganej analizy, o której mowa powyżej, jednakże - jak wynika ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego - posiadał on już wiedzę wskazującą na liczne uchybienia przedstawionego operatu szacunkowego i z tego zapewne względu zaniechał podjęcia owej czynności, uznając ją w obliczu tychże nieprawidłowości za zbędną". Przedstawiona argumentacja, uzasadniająca odstąpienie od wezwania skarżących do przedłożenia wymaganej analizy z art. 154 ust. 4 u.g.n., jest nie do przyjęcia w kontekście respektowania zasad prawidłowego procedowania, w tym zwłaszcza dotyczących postępowania dowodowego. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż aby można było mówić o prawidłowej kolejności dowodzenia to wpierw trzeba określić i zbadać pod kątem formalnym czy posiadany dokument lub inny środek spełnia wymogi materiału dowodowego, po czym po pozytywnej kwalifikacji włączyć go w poczet materiału dowodowego, aby na końcu przeprowadzić gruntowną jego analizę na potrzeby rozstrzygnięcia. W badanej sprawie organ odwoławczy odwrócił tą kolejność uzasadniając pominięcie przez Starostę kontroperatu jego wadami merytorycznymi, nie zaś względami formalnymi. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać można generalnie, że opierają się one na przepisie kierunkowym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., jak również, iż wbrew literalnemu brzmieniu art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. brak w nich odniesienia czy wskazywane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym zarzucie podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 4 u.g.n. w świetle zasady wynikającej z art. 12 k.p.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania, które są prawnie niedopuszczalne, a tym samym niewykonalne. Wojewoda twierdził w nim, że za nielogiczne należy uznać rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zakresie w jakim nakazuje organowi odwoławczemu zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego J. G. o potwierdzenie aktualności operatu zamiennego [...] z dnia[...] września 2017 r. do operatu szacunkowego z [...] czerwca 2017 r. skoro utracił on swoją aktualność [...] września 2018 r., a w ciągu 24 miesięcy od sporządzenia nie został on potwierdzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest zatem możliwe potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, a tym samym wskazania są prawnie niewykonalne. W podobnym kierunku, tj. zakwestionowania zasadności wskazań co do dalszego sposobu postępowania, idzie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 u.g.n. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez nakazanie przeprowadzenia czasochłonnego i kosztownego postępowania dowodowego mającego na celu zweryfikowanie operatu zamiennego [...] do operatu szacunkowego z[...] czerwca 2017r., choć operat ten został już oceniony negatywnie przez organ II instancji w decyzji z dnia [...]sierpnia 2019 r., a w dalszej kolejności rozważenie wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego P. L. oraz kontroperatu J. G. pomijając, że tego rodzaju procedowanie godzić będzie w zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 12 k.p.a., skoro kwestie te zostały już wyjaśnione przez Wojewodę. Tak sformułowane zarzuty należy z gruntu uznać za chybione, gdyż nie uwzględniają one podstawowej reguły orzeczniczej mówiącej o tym, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu lub podjęciu zaskarżonej czynności. Jego funkcje są bowiem odmienne od celów i zadań organu odwoławczego, który w postępowaniu w drugiej instancji ma obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia in merito sprawy administracyjnej. Przyjęta w art. 133 § 1 u.p.p.s.a. zasada, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu, gdyż sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Konsekwencją funkcjonowania tej reguły jest również to, że wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 u.p.p.s.a., odnoszą się do stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W kontrolowanej sprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r., tj. w dniu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody, nie upłynął jeszcze termin 24 miesięcy, w którym co do zasady, po spełnieniu wymogów określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n., kontroperat z dnia [...]września 2017 r. mógł być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Sąd I instancji wydając wyrok w dniu [...]stycznia 2020 r. orzekał zatem według stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego na dzień [...] sierpnia 2019 r., nie zaś na dzień orzekania, przeto nie mógł we wskazaniach co do dalszego postępowania uwzględnić okoliczności zdezaktualizowania się kontroperatu z dnia [...] września 2017r. Na marginesie wskazać można, iż obecnie na dzień orzekania Sądu kasacyjnego zdezaktualizował się również, będący podstawą ustalenia odszkodowania przez Starostę, operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. L. W sytuacji tak oczywistej i istotnej zmiany stanu faktycznego mamy do czynienia z nieaktualnością, zawartych w wyroku z dnia [...] stycznia 2020 r., wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, a co za tym idzie również ustaniem mocy wiążącej wskazań zawartych w tym orzeczeniu. Bezprzedmiotowe staje się zatem zarówno konieczność potwierdzenia aktualności operatu zamiennego [...] do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017r., a następnie dokonanie oceny, czy stawiane wobec tego operatu zarzuty mogły być samodzielnie ocenione przez organ, czy też powinny zostać rozstrzygnięte na zasadach określonych w art. 157 u.g.n. Nie zmienia to jednak konstatacji, że nieaktualne już wskazania mogą w przyszłości, gdyby doszło do powtórnego wystąpienia istotnych rozbieżności w wycenie dokonanej przez dwóch różnych biegłych, stać się dla organów wskazówką umożliwiającą prawidłowe pokierowanie przebiegiem postępowania dowodowego w tej sprawie. Na chwilę obecną brak jest aktualnego operatu szacunkowego, dlatego też koniecznym stanie się zwrócenie do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Za chybiony należało uznać kolejny zarzut natury procesowej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez uznanie, że organ II instancji nie dokonał szczegółowej analizy operatu szacunkowego autorstwa P. L., skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takiego uchybienia nie podniesiono, a jedynie zauważono, że "analiza zaskarżonej decyzji nie wskazuje, aby dokonano równie rzetelnej analizy operatu P. L., co operatu J. G., na co zasadnie wskazują skarżący." Podobnie za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia prawnego skarżonego wyroku, które nie pozwala na rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia, gdyż jest ono wewnętrznie sprzeczne. Skarżący kasacyjnie podniósł w tym zakresie, że Sąd I instancji z jednej strony wskazuje, iż powodem uchylenia decyzji Wojewody jest potraktowanie operatu zamiennego [...] do operatu szacunkowego z dnia [...]czerwca 2017 r. autorstwa J. G. jako aneksu, a nie opinii biegłego w rozumieniu przepisów art. 84 k.p.a., z drugiej natomiast strony przyznaje, iż organ II instancji uznał tenże dokument jako operat, bowiem dokonał szczegółowej oceny przyjętych tu nim nieruchomości uznając, iż nie są one podobne do nieruchomości wycenianych ze względu na przeznaczenie. Tymczasem taka konstrukcja uzasadnienia wyroku była próbą zdefiniowania daleko idącej niekonsekwencji organu odwoławczego, który w decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. wpierw dowodził, że przedmiotowy kontroperat z dnia [...] września 2017 r. nie jest operatem szacunkowym lecz tylko nieprzewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami aneksem, by następnie stwierdzić, że upłynął termin jego ważności, a na końcu wskazać, że nieruchomości przyjęte przez biegłą J. G. do porównań nie są podobne do nieruchomości wycenianych ze względu na przeznaczenie. Równie niezasadny jest ostatni z zarzutów procesowych dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w świetle art. 136 k.p.a. wobec treści § 55 ust. 1 i ust. 2 oraz § 56 ust. 1 r.R.M. z 2004 r. mając na względzie art. 12 k.p.a., co miało wyrażać się w błędnym uznaniu, że operat zamienny [...] z dnia[...] września 2017 r. do operatu szacunkowego z dnia 30 czerwca 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., można było opatrzyć klauzulą aktualności, mimo że dostrzeżone uchybienia dotyczyły istotnych jego elementów. Jak wcześniej była już o tym mowa za niedopuszczalne należało uznać nierespektowanie zasad prawidłowego procedowania przejawiające się w odwróceniu kolejności prowadzenia postępowania dowodowego, gdzie to pominięcie kontroperatu uzasadniano jego wadami merytorycznymi, nie zaś względami formalnymi. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię przepisów u.g.n., prowadzącą do uznania, że operat zamienny[...] z dnia [...] września 2017 r. do operatu szacunkowego z [...] dnia czerwca 2017 r. autorstwa J. G. można opatrzyć klauzulą aktualności, podczas gdy nie ma takiej możliwości bowiem od dnia jego sporządzenia minęły już 24 miesiące, również należało uznać za niezasadny z tą samą argumentacją, która została przedstawiona przy omawianiu pierwszej grupy zarzutów procesowych w kontekście, wynikającego z art. 133 § 1 u.p.p.s.a., momentu decydującego dla oceny stanu sprawy przy wydawaniu orzeczenia przez wojewódzki sąd administracyjny. Mając na uwadze powyższe wywody, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a., oddalono skargę kasacyjną.