II SA/Rz 1111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia Starosty z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] o wznowienie postępowania -skargę oddala- Przedmiotem skargi K.W. jest decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...], wydana w sprawie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Gminy [...] dla inwestycji o nazwie budowa sieci wodociągowej w miejscowości S. Skarżąca zakwestionowała decyzję Wojewody wyłącznie w części dotyczącej uchylenia postanowienia Starosty z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], o wznowieniu postępowania. Wojewoda w wydanym rozstrzygnięciu ustalił, iż decyzją z dnia [...] maja 2016 r., o nr [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [....] pozwolenia na budowę sieci wodociągowej na działkach o nr. 1253 i 1206 w miejscowości S. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2016 r. K.W. reprezentowana przez pełnomocnika Z.W. wystąpiła do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją. Starosta postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., Starosta podjął postępowanie, które wcześniej zawiesił do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Starosta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jego zdaniem, projektowana sieć wodociągowa nie powoduje żadnych ograniczeń zagrożeń lub uciążliwości w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiącej własność K.W., zatem nie można jej uznać za stronę postępowania. Od decyzji Starosty odwołała się do Wojewody K.W. stwierdzając, że jej zdaniem decyzja z dnia [...] lipca 2017 r., o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej jest wadliwa bowiem utrzymuje w mocy decyzję Starosty z dnia [...] maja 2016 r., która powstała w wyniku przestępstwa i poświadczenia nieprawdy. Według odwołującej się projektant poświadczył nieprawdę w dokumentacji, ponieważ ukrył budowle i instalacje w postaci studni, wodociągu ze studni do domu mieszkalnego, kanalizację sanitarną, zbiornik na nieczystości, murowaną przybudówkę do domu mieszkalnego oraz odcinek linii gazowej przebiegającej przez działkę 1206 w S. Usytuowanie wodociągu jest niezgodne z przepisami prawa, stwarza trwałe ciągłe zagrożenie dla bezpieczeństwa życia i zdrowia i oddziałuje bezpośrednio na nieruchomości w najbliższym sąsiedztwie. Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...] w pkt 1 uchylił postanowienie Starosty z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], o wznowieniu postępowania, zaś w pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 30 maja 2016 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenie na budowę sieci wodociągowej. Decyzja ta została wydana przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa mgr. inż. T. W. działającego z upoważnienia Starosty. Przez tego samego pracownika zostało także wydane postanowienie z dnia [...] marca 2017 r., o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] maja 2016 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie L. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w miejscowości S. W sytuacji, gdy postanowienie nie jest wydawane osobiście przez osobę piastującą funkcję organu, lecz przez upoważnione przez niego osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie nadzwyczajnym zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu tej regulacji ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Starosty Naczelnika Wydziału. W ocenie organu postanowienie Starosty z dnia [...] marca 2017 r., naruszyło zasadę bezstronności określoną w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi kwalifikowaną wadę procesową uzasadniającą uchylenie postanowienia na podstawie art. 142 K.p.a. Powyższą zasadę narusza również kwestionowana decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2017 r., co także uzasadnia jej uchylenie. Uznano, że organ I instancji wznawiając postępowanie z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszył prawo w sposób rażący bowiem działał w sposób oczywiście sprzeczny z uregulowaniami k.p.a. Organ administracji obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony mimo uchylenia uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godząc w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) na opisaną wyżej decyzję Wojewody wniosła K.W., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżając ją jedynie w części co do punktu 1, którym Organ uchylił postanowienie Starosty z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] o wznowieniu postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 139 K.p.a., polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady reformationis in peius. W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja Wojewody uchylająca postanowienie o wznowieniu postępowania powoduje pogorszenie sytuacji Skarżącej w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem odwołania. Skarżąca podniosła, że Organ odwoławczy nie może wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa. Zaznaczyła, że prawo strony do dwuinstancyjności postępowania nie może skutkować tym, że skorzystanie z tego prawa i złożenie środka odwoławczego naraża ją na negatywne skutki w postaci uzyskania decyzji odwoławczej jeszcze mniej korzystnej od tej, od której się odwołała. Zdaniem Skarżącej nie zaistniały w sprawie przesłanki uzasadniające odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Podkreśliła, że wyjątki od tej zasady nie mogą być wykładane rozszerzająco. Tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego może powodować zmianę decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a nie jakiekolwiek naruszenie. W ocenie Skarżącej taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła. Przyjęcia przez Organ odwoławczy odmiennego stanowiska w zakresie przesłanek leżących u podstaw wznowienia postępowania nie można uznać za podstawę odstąpienia od ww. zasady. Wojewoda nie wykazał, aby naruszenie, którego się dopatrzył było naruszeniem rażącym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Zdaniem Organu zasada wyrażona w art. 139 K.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji kasacyjnych, wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. SKO podkreśliło, że zasada ta jednocześnie nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej. Organ powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wskazując, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 K.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Dlatego też wyklucza to możliwość odnoszenia art. 139 K.p.a. do decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, iż wniesiony do WSA środek zaskarżenia został wyraźnie ograniczony przez fachowego pełnomocnika strony do tej części decyzji Wojewody, która dotyczy skasowania postanowienia Starosty z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], o wznowieniu postępowania administracyjnego. Nie może bowiem stanowić kwestii, iż pkt 1 osnowy tej decyzji wyraża wolę Organu uchylenia powyższego postanowienia Starosty. Zatem zaskarżona decyzja Wojewody, w zakresie pkt 1 dotyczącego uchylenia postanowienia Starosty o wznowieniu postępowania, nie została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., bowiem powołany przepis przewiduje rozstrzygnięcie organu odwoławczego, które składa się nie tylko z uchylenia (kasacji) przedmiotu rozstrzygnięcia organu I instancji, ale również z przekazania sprawy do rozpatrzenia temu organowi. Wydanie rozstrzygnięcia o czysto kasacyjnym charakterze dopuszcza zaś art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 tego Kodeksu. W rezultacie rozpatrzony przez Sąd środek zaskarżenia, nie jest sprzeciwem, lecz skargą w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Sprzeciw bowiem w myśl art. 64e P.p.s.a. można wnieść tylko od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., czyli takiego rozstrzygnięcia, które swą mocą nie tylko uchyla decyzję organ I instancji ale także przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wojewoda posiadał pełne podstawy procesowe do uchylenia postanowienia Starosty z dnia [...] marca 2017 r., znak : [...]. Otóż w myśl art. 149 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Natomiast wg § 3 tego artykułu odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Na mocy art. 149 § 4 w/w Kodeksu przedmiotem zażalenia może być wyłącznie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Zatem postanowienie o wznowieniu zakończonego ostatecznie postępowania administracyjnego może być kontrolowane przez organ odwoławczy w trybie art. 142 k.p.a. Przepis ten stanowi : Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Innymi słowy, organ odwoławczy władny jest w toku postępowania wyznaczonego zakresem wniesionego odwołania skontrolować wydane w postępowaniu pierwszo instancyjnym postanowienia niezaskarżalne. Taka kontrola została przez Wojewodę przeprowadzona i z punktu widzenia legalności nie może budzić jakichkolwiek zastrzeżeń. Sąd nie dopatrzył się w działaniach Wojewody podnoszonego w skardze naruszenia art. 139 K.p.a., a więc przepisu zakazującego organowi odwoławczemu wydawać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jego rozstrzygnięcie wyrażone w decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., w pkt 1 o uchyleniu postanowienia Starosty z dnia [...] marca 2017 r., o wznowieniu postępowania administracyjnego nie pogarsza bowiem sytuacji prawnej wnoszącej odwołanie. Pełnomocnik strony skarżącej wnosząc skargę od decyzji Wojewody powinien zauważyć, że uzasadnienie kasacji postanowienia o wznowieniu ma swe oparcie w naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Wojewoda trafnie uwypukla, iż wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania przez tą samą osobę, która wydała kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję ostateczną działająca z upoważnienia organu, nie jest prawidłowe z uwagi na standardy zachowania bezstronności wyznaczone przepisami Kodeksu o wyłączeniu pracownika, art. 24 do art. 27 K.p.a. Pracownik organu administracji publicznej podlega z mocy prawa – art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. - wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wniosek o wznowienie postępowania jest środkiem zaskarżenia decyzji ostatecznej, zatem słusznie stwierdza Organ odwoławczy, iż naczelnik wydziału architektury i budownictwa T.W., który podpisał decyzje o pozwoleniu na budowę, nie powinien brać udziału w czynnościach składających się na proces nadzwyczajny, służący kwestionowaniu ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] maja 2016 r. Trzeba tu zauważyć, iż decyzja Wojewody absolutnie nie niweczy skutków wniosku o wznowienie postępowania. Wojewoda swym rozstrzygnięciu nie wypowiada się bowiem o braku przyczyn wznowieniowych, które stanowią podstawę postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Zatem nie może być zatem mowy o jakimkolwiek pogorszeniu sytuacji prawnej strony skarżącej w rozumieniu art. 139 K.p.a. W istocie decyzja Wojewody trafnie wykazująca wadliwość postanowienia Starosty jest korzystna dla wnioskodawczyni, gdyż eliminuje oczywiście nieprawidłowy akt administracyjny, zmniejszając prawdopodobieństwo kasacji w przyszłości rozstrzygnięć wydanych w toku wznowienia postępowania administracyjnego. Strona powinna mieć świadomość, że skutkiem rozstrzygnięcia Wojewody będzie konieczność ponownego rozpoznania przez Starostę z zachowaniem wymogów z art. 24 K.p.a. wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną przez nią w różnych trybach ostateczną decyzją Starosty. Milczenie Organu w tym przedmiocie można zaś zwalczać ponagleniem składanym na podstawie art. 37 § 1 K.p.a.. Reasumując, wniesiona przez stronę skarga na postanowienie o wznowieniu postępowania jest zupełnie nieuzasadniona (zwłaszcza w kontekście czasu, jaki musiał wiązać się z rozpoznaniem wniesionej do WSA skargi), bowiem czysto kasacyjna decyzja Wojewody nie oznacza, że decyzja o pozwoleniu nie będzie przez Starostę ponownie weryfikowana w trybie wznowieniowym z uwagi na dostrzeżone przez Wojewodę z urzędu wadliwości wydanego postanowienia. Zdaniem WSA koniecznym było jego uchylenie w celu właściwego rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania przez pracownika niepodlegającego wyłączeniu. Rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza w żadnym stopniu interesu prawnego strony, a co więcej zostało wydane aby najpełniej realizować ten interes. Sąd nie dostrzega żadnych podstaw, aby prawidłowe rozstrzygnięcie Wojewody kwestionować. WSA działając z urzędu nie dopatrzył się w procedowaniu Organu odwoławczego takich wad, które nakazywałyby uwzględnienie skargi z urzędu na podstawie art. 135 § 1 P.p.s.a. Wydana przez Wojewodę decyzja jako legalna powinna pozostać w obrocie prawnym. Z tych przyczyn Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.