II SA/Bd 988/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i zobowiązało E. K. oraz K. K. – właścicieli nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...] (położonej w W. N., gmina [...]) do przywrócenia sposobu zagospodarowania tej nieruchomości do stanu sprzed [...] grudnia 2004 r. poprzez zaprzestanie wykorzystywania jej na cele cięcia, formatowania i wykańczania kamienia ozdobnego i kamieni dla budownictwa. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Postępowanie w przedmiocie ustalenia zgodności zagospodarowania nieruchomości oznaczonej nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wszczęte [...] lutego 2011r. na skutek zawiadomienia zgłoszonego przez K. K. – domagającego się nałożenia na właścicieli w/w nieruchomości wydania nakazu przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania terenu (poprzez użytkowania działki na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na cięciu i formatowaniu kamieni budowlanych). Sprawa była już czterokrotnie przedmiotem rozpoznania przed organami obu instancji i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej powoływana jako "u.p.z.p".), umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe wskazując, że nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu na nieruchomości nr [...] w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, jednakże wskazało na odmienne przesłanki pozwalające na umorzenie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym od 1998 r. teren działki nr [...] został przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi. Organ uznał, że właściciel tej nieruchomości prowadził na niej działalność gospodarczą w sposób naruszający ustalenia miejscowego planu jednakże działalność ta została rozpoczęta jeszcze przed [...] lipca 2003 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zdaniem organu odwoławczego - zastosowanie sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w realiach sprawy, oznaczałoby stosowanie prawa wstecz z naruszeniem konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który wyrokiem z 21 września 2016 r. w sprawie II SA/Bd 557/16 oddalił skargę wniesioną przez K. K.. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 397/17, który uchylił również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2016 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2016 r. przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił częściowo ustalenia WSA w Bydgoszczy - w zakresie, w jakim materiał dowodowy pozwala przyjąć, że na działce ewidencyjnej nr [...] jej właściciel rozpoczął prowadzenie działalności o charakterze produkcyjnym – naruszając tym samym zakaz wykorzystywania terenu pod taką funkcję ustaloną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. NSA potwierdził również prawidłowość stanowiska, zgodnie z którym zastosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (instrumentu umożliwiającego doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem) jest możliwe jedynie względem tych działań właściciela działki, które zostały zapoczątkowane po wejściu w życie ustawy – tj. po dniu 11 lipca 2003 r. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w niniejszej sprawie zasadnym okazał się jednak zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - z uwagi na wadliwe utożsamianie podjęcia działań polegających na zmianie zagospodarowania terenu z datą podjęcia działalności gospodarczej przez właściciela przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego hipotezą art. 59 ust. 3 u.p.z.p. powinno być objęte również znaczące zwiększenie realizowanej już wcześniej działalności, wprowadzenie nowych form tej działalności, a także zwiększenie obszaru zajętego pod nią i zintensyfikowanie niekorzystnych dla otoczenia skutków. W tej sytuacji prawidłowe rozpoznanie sprawy wymagało odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (z zachowaniem wymogów określonych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w zakresie pozwalającym na ustalenie, czy w okresie pomiędzy 2003 r. , a datą orzekania przez organy sposób zagospodarowania działki nr [...] i jej wykorzystywanie pod działalność produkcyjną uległ znaczącej zmianie ze względu na skalę produkcji, sposób wytwarzania obrabianych przedmiotów, sposób i obszar magazynowania gotowych produktów, jak i też zajęcie działki pod składowanie materiału podlegającego dalszej obróbce. Formułując swoją ocenę prawną NSA zwrócił ponadto uwagę na zasady rozkładu ciężaru dowodowego – wskazując, że zgromadzone w sprawie dokumenty ewidencyjne (zgłoszenie zmiany wpisu w ewidencji działalności gospodarczej) stanowią dowód tego, co z nich wynika i wyłącznie przeprowadzenie przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.) może doprowadzić do przyjęcia odmiennych ustaleń. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. (znak [...]) ponownie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ ocenił, że na podstawie analizy materiału dowodowego (w tym na podstawie ponownie złożonych zeznań świadków) należy ustalić, że właściciel przedmiotowej nieruchomości podejmował w sposób widoczny, ciągły i trwały celowe działania ukierunkowane na prowadzenie działalności gospodarczej, które doprowadziły do zmiany sposobu zagospodarowania terenu tej nieruchomości już przed [...] lipca 2003 r. Za miarodajne dla tej oceny organ uznał przede wszystkim dowody z zeznań świadków oraz wyjaśnień właściciela nieruchomości. Organ zwrócił ponadto uwagę na brak możliwości posłużenia się przez właścicieli działki nr [...] dokumentami sprzed dnia wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że dowody w postaci dokumentów ewidencyjnych nie mogą wpłynąć na dokonanie odmiennych ustaleń albowiem działalność gospodarcza była faktycznie prowadzona na nieruchomości już przed dokonaniem zmian wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. Rozpoznając odwołanie wniesione przez K. K. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., opisane na wstępie rozstrzygnięcie reformatoryjne. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia (art. 59 ust. 3 u.p.z.p.) i wskazał na treść art. 153 p.p.s.a. oraz zakres związania oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2018 r. W dalszej części swoich rozważań organ podkreślił, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości polegała na podjęciu przez jej właściciela działalności gospodarczej polegającej na cięciu, formatowaniu i wykańczaniu kamienia ozdobnego i dla celów budowlanych. Przed rozpoczęciem tego rodzaju działalności działka była niezabudowana i nie użytkowana w celach związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Wykorzystywanie w ten sposób działki miało charakter trwały (trwało co najmniej 10 lat i jedynie w ostatnim czasie działalność z wykorzystaniem nieruchomości objętej sporem została ograniczona). Organ odwoławczy przeprowadził też szczegółowo ocenę przeprowadzonych dowodów z zeznań świadków – stwierdzając istnienie sprzeczności pomiędzy zeznaniami składanymi w 2014 r., w 2016 r. i podczas kolejnego ponownego rozpoznania sprawy. Organ zwrócił też uwagę na znaczny stopień ogólności niektórych zeznań. Ostatecznie organ uznał nieprzydatność zeznań świadków do ustalenia, czy zmiana sposobu zagospodarowania terenu w rozumieniu zaprezentowanym w wyroku NSA nastąpiła jeszcze przed 11 lipca 2003 r. Jednocześnie organ uznał oświadczenia składane w toku postępowania przez właścicieli nieruchomości za nieprzekonujące i nie wystarczające. Wobec niemożliwości oparcia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia (daty, w której doszło do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości) na podstawie dowodów osobowych organ odwoławczy nadał moc dowodową dokumentom ewidencyjnym. Wskazał na zaświadczenie Prezydenta [...] o dokonaniu zmiany wpisu w ewidencji działalności gospodarczej poprzez objęcie jej przedmiotem również cięcia i formatowania kamienia ozdobnego i kamieni dla budownictwa. Wobec tego zaś, że zmiana ta obowiązywała od [...] grudnia 2004 r. organ przyjął, że K. K. prowadząc działalność gospodarczą z wykorzystaniem przedmiotowej działki dopiero z tym dniem uprawniony był do rozszerzenia działalności zgodnie ze zgłoszoną zmianą. Od tej daty podjęcie działalności w profilu zgłoszonym do ewidencji doprowadziło do trwałej zmiany w sposobie zagospodarowania terenu. Organ zwrócił tez uwagę na stopniowe intensyfikowanie tego rodzaju działalności poprzez zorganizowanie własnej dostawy mediów i zabudowę działki (postawienie kontenerów, budynku gospodarczego). Ustalając, że samowolna i niedozwolona zmiana sposobu zagospodarowania terenu nastąpiła po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym SKO we [...] zastosowało sankcję określoną w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli E. K. i K. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. W skardze zarzucili naruszenie: - art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie (wskazanie na "niezastosowanie" w skardze należy potraktować jako omyłkę skarżących), - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez "organ I instancji" wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie orzeczenia bez zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego (tu również sformułowane zarzutu wobec decyzji organu I instancji Sąd potraktował jako oczywistą omyłkę pisarską), - naruszenie art. 81 a k.p.a. (co należy wywieźć z uzasadnienia skargi) poprzez nie zastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, - naruszenie art. 76 § 3 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie dowodu z dokumentu urzędowego (zaświadczenia Prezydenta [...]) mimo, że w dacie ujawnionej zmiany profilu działalności od [...] grudnia 2004 r. nie doszło do zmiany w zakresie miejsc prowadzenia działalności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania K. K. przyłączył się do stanowiska organu odwoławczego i także wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). dalej zwana "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07 – dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy zwrócić uwagę, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji, rozpoznawana była przez organ w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 397/17), którym uchylono wyrok WSA w Bydgoszczy (wydany w sprawie II SA/Bd 557/16) oraz uprzednio wydane decyzje organów obu instancji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się, zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji (vide: wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r. , sygn. akt II OSK 1490/17 – dostępny na stronie j.w.). Między oceną prawną a wskazaniami, co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (vide: wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r I GSK dostępny w bazie Legalis – nr 2395/05). Wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. (Komentarz do Prawo o Postępowaniu Przed Sądami Administracyjnymi pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013, str. 593). Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę sprostał wszystkim wskazaniom, o jakich mowa w wyroku NSA z 17 grudnia 2018 r. i z tego powodu Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Nie budzi wątpliwości, iż w powyżej wskazanym wyroku, którym to organy administracji w tej sprawie były związane, Naczelny Sąd Administracyjny (uchylając wówczas wydane w sprawie decyzje organów obu instancji) za przesądzoną w realiach rozpoznawanej sprawy uznał kwestię, że skarżący na działce nr ew. [...] prowadził działalność gospodarczą o charakterze produkcyjnym naruszając zakaz wykorzystania terenu pod tę funkcję ustanowiony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. NSA zobowiązał organ do: dokonania oceny, czy skarżący, prowadząc działalność produkcyjną, w sposób trwały doprowadził do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, a także do ustalenia od kiedy doszło do takiej zmiany (czy po wejściu w życie noweli ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tj. po dniu 11 lipca 2003 r.). Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił również wykładnię pojęcia "zmiana sposobu zagospodarowania terenu" wskazując, że pojęciem tym powinno się też obejmować zintensyfikowanie działań produkcyjnych, wprowadzenie nowych form działalności, a także zwiększenie obszaru zajętego pod prowadzenie działalności. NSA w tym kontekście zobowiązał organy do wzięcia pod uwagę takich okoliczności faktycznych sprawy jak: początkowe nie posiadanie przez skarżącego własnego dostępu do mediów, sposób i obszar magazynowania materiałów, uzyskanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, zmiana wpisu w ewidencji działalności gospodarczej dokonana w 2009 r. W uzasadnieniu wyroku z 11 grudnia 2018 r. NSA odniósł się również (w kontekście naruszenia przez organy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) do dotychczas zgromadzonych dowodów z zeznań świadków – stwierdzając, że "nie potwierdzają one okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia z uwagi na niewłaściwe utożsamianie podjęcia działalności gospodarczej na terenie nieruchomości ze zmianą jej zagospodarowania w znaczeniu przyjętym w art. 59 ust. 3 u.p.z.p." Kierując się powyższą oceną prawną Organ II instancji ustalił, że działalność podjęta przez skarżącego, a polegająca na cięciu, formatowaniu i wykańczaniu kamienia ozdobnego i kamieni do budownictwa na nieruchomości objętej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego doprowadziła do samowolnego przekształcenia terenu i zmiany dotychczasowego jego przeznaczenie (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi). Z ustalonych i bezspornych w sprawie okoliczności wynika, że skarżący dotychczas nie zabudował działki budynkiem mieszkalnym. Skarżący nie kwestionuje również, że zmienił sposób zagospodarowania działki (od chwili jej zakupu) poprzez jej wykorzystywanie do składowania maszyn, urządzeń i materiałów budowlanych służących do prowadzenia działalności gospodarczej. Nie kwestionował on również, że dla celów magazynowania materiałów korzystał on z namiotu, postawił również wiatę, następnie budynek kontenerowy, a co najważniejsze – że działania te podejmował sukcesywnie w pewnym przedziale czasowym. Za bezsporne należy przyjąć, że początkowo skarżący nie dysponował własnym dostępem do mediów, jak wykazał w toku postępowania - umowę na dostawę energii elektrycznej zawarł on dopiero w 2006 r. Zgromadzone zatem w sprawie dowody w postaci wyjaśnień skarżącego i jego żony, a także zeznań świadków dały podstawę do ustalenia przez organ II instancji, że skarżący od 2002 r. intensyfikował działania podejmowane w ramach działalności gospodarczej. Za znajdujące oparcie w zebranym materiale dowodowym (np. zeznania S.Z., A. G., E. K.) należy więc przyjąć twierdzenia SKO, że podjęta przez skarżącego działalność gospodarcza z wykorzystaniem działki nr ew. [...] początkowo (przed lipcem 2003 r.) cechowała się małym stopniem zorganizowania (brak zabudowań, korzystanie z prowizorycznego zadaszenia), a w kolejnych latach zwiększała się intensywność prowadzonej działalności. Organ odwoławczy, kierując się zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonał również oceny zgromadzonych w sprawie dowodów pod kątem możliwości ustalenia momentu, od którego doszło do zintensyfikowania prowadzonej działalności gospodarczej z wykorzystaniem działki nr [...]. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z [...] grudnia 2018 r. organ odwoławczy zasadnie też przyjął, że zeznania świadków złożone w 2014 r. i 2016 r. nie potwierdzają (w znaczeniu ujętym w art. 80 k.p.a.) okoliczności, iż do zmiany zagospodarowania działki należącej do skarżącego doszło już na jesieni 2002 r. Wskazując na rozbieżności pomiędzy zeznaniami świadków złożonymi w toku wcześniej prowadzonego postępowania administracyjnego i tymi złożonymi w 2019 r., organ odwoławczy słusznie odmówił im mocy dowodowej i przydatności dla rozstrzygnięcia kwestii od kiedy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu w ujęciu zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy też stwierdzić, że znaczny stopień ogólnikowości w treści złożonych przez świadków zeznań w pełni uzasadniały odmowę przyznania im mocy dowodowej. Jednocześnie nie stało to na przeszkodzie, aby na podstawie już wcześniej zebranego materiału dowodowego stwierdzić, że skarżący dokonał zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości po dacie wejścia w życie noweli ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że trwała zmiana sposobu zagospodarowania terenu nastąpiła w latach późniejszych. Organ oparły się w tym zakresie na dowodach z dokumentów w postaci wpisów w ewidencji działalności gospodarczej (zgłoszeniu przez skarżącego zmian co do przedmiotu prowadzonej działalności – w grudniu 2004 r.) Zdaniem Sądu w okolicznościach tej sprawy dokumenty ewidencyjne stanowią wystarczający dowód pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy powołać się na brzmienie art. 76 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania lub inne podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie wyłącza to oczywiście możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tych dokumentów (art. 76 § 3 k.p.a.). Jednakże zgodnie z zasadą rozkładu ciężaru dowodowego to na skarżącym ciążył obowiązek przedstawienia dowodów pozwalających na poczynienie ustaleń odmiennych od tych wynikających z treści dokumentów stanowiących podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd zauważa, że takowego przeciwdowodu skarżący nie przedstawił. Nie można zaaprobować stanowiska skarżącego, zgodnie z którym organ powinien był uwzględnić okoliczność braku obowiązku przechowywania przez przedsiębiorcę dokumentów urzędowych pochodzących sprzed 2003 r. Należy bowiem zauważyć, że kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych. Domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego mogło zostać obalone wszelkimi innymi środkami dowodowymi, jednakże skarżący nie zaproponował żadnych nowych dowodowych, a w składanych przez siebie wyjaśnieniach nie kwestionował stopniowego dokonywania zamiany sposobu zagospodarowania działki. Już w 2016 r. (protokół z [...] stycznia 2016 r.) wyjaśniał, że początkowo korzystał z prowizorycznego zadaszenia, z namiotu ogrodowego, a kiedy w 2007 r. zdecydował o rezygnacji z budowy domu mieszkalnego zamierzał postawić budynek warsztatowy "w miejsce budynku gospodarczego". Potwierdził również wówczas, że jedynie z uwagi na "znikomość" podejmowanych czynności na działce nr [...] nie zgłaszał wcześniej do ewidencji rozszerzenia obszaru prowadzonej działalności gospodarczej. Także żona skarżącego w swoich wyjaśnieniach potwierdziła "zintensyfikowanie" działalności na przedmiotowej działce od 2005 r. Za gołosłowne zatem Sąd uznał twierdzenia skarżącego, że do zmiany sposobu zagospodarowania działki nie doszło w grudniu 2004 r., a wobec tego nie sposób podzielić zarzut naruszenia art. 76 § 3 k.p.a. oraz wskazanych w skardze art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wyjaśnić przy tym należy, że w/w przepisy art. 7 k.p.a i 77 § 1 k.p.a nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Ustanowiona zaś w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje natomiast organ do ustalenia przekonujących podstawach rozstrzygnięcia. Podstawy te powinny zostać wskazane w uzasadnieniu decyzji, w którym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ powinien wyjaśnić podstawy prawne rozstrzygnięcia, wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił zasadność przesłanek, jakim kierował się przy załatwieniu sprawy, a wydaną decyzję uzasadnił przekonująco i jasno – z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd nie ma wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały właściwie rozważone i ocenione, a zaskarżone rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ odwoławczy art. 81 a § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie nie zachodziła podstawa do zastosowania normy wynikającej z powyższego uregulowania. Zastosowanie art. 81 a § 1 k.p.a. (tj. zasady uwzględnienia wątpliwości na korzyść strony skarżącej) jest dopuszczalne w sytuacji, w której po zebraniu wszelkiego dostępnego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy będzie niejednoznaczny i budzący wątpliwości. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje zatem, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta bowiem oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80–81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Wchodzą bowiem w grę dwie (lub więcej) równie prawdopodobne wersje zdarzeń. W takim przypadku organ jest zobligowany wybrać taką, która jest najbardziej korzystna. Nie oznacza to jednak konieczności umorzenia postępowania czy odstąpienia od nałożenia obowiązku (w realiach rozpoznawanej sprawy sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p.) – czasami możliwe (i dopuszczalne) jest ograniczenie się do poziomu ustalonego w sposób pewny. Taka sytuacja ma miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie – wobec niespójności zeznań świadków i znacznego stopnia ich ogólnikowości, przy braku aktywności strony skarżącej w przedstawieniu przeciwdowodów dla dokumentów urzędowych organ odwoławczy uprawniony był do dokonania jednoznacznych ustaleń w oparciu o dokumenty ewidencyjne. Nie bez znaczenia jest również to, że ustawodawca w § 2 art. 81a k.p.a. przewidział granice zastosowania zasady przyjętej w § 1 tego przepisu. Wskazał na negatywne przesłanki zastosowania zasady in dubio pro reo. Należą do nich między innymi sporny charakter sprawy administracyjnej i bezpośrednie oddziaływanie w wyniku postępowania na interesy faktyczne osób trzecich. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest odpowiednich warunków do zastosowania art. 81 a § 1 k.p.a. albowiem nie ulega wątpliwości, że w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach – skarżący jako właściciel działki nr [...] oraz właściciel sąsiedniej nieruchomości (uczestnik postępowania), którego interes faktyczny i prawny został naruszony poprzez samowolne dokonanie zmiany sposobu zagospodarowania działki należącej do skarżącego (podjęcie działalności gospodarczej w zakresie sprzecznym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Reasumując - Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego. W toku postępowania nie naruszył również zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z tego względu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, lecz podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.