II SA/Gd 359/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 10 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 3 stycznia 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy na wniosek M. B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie K. Organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu podkreślił, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków statuowanych przepisem art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 dalej u.p.z.p.). Sposób ustalania spełnienia warunków z pkt 1 przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie). Odnosząc przepisy rozporządzenia do niniejszego postępowania, organ I instancji wskazał, że celem oceny spełnienia przesłanek tzw. dobrego sąsiedztwa konieczne jest wyznaczenie obszaru analizowanego wokoło działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a następnie zweryfikowanie parametrów i gabarytów istniejącej w nim zabudowy. Wójt Gminy podał, że dla przedmiotowej inwestycji jako szerokość frontu działki przyjęto część działki nie będącą terenem leśnym. Obszar całej działki składa się z gruntów rolnych klasy RVI, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze oraz z gruntów leśnych, które nie zostały wyłączone z produkcji leśnej i które zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mogą być przeznaczone na funkcje nieleśne, w tym przypadku na funkcje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wnioskowana działka przylega do działki drogowej będącej własnością gminy nr [..] na długości 230m, z czego długość części leśnej wynosi 189m, a długość części rolnej wynosi 41m. Ponieważ w rozpatrywanym przypadku lokalizacja inwestycji, może być rozpatrywana jedynie na części nieleśnej działki w związku z tym tylko ta część została zaliczona do frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Potwierdzeniem takiego rozumowania frontu działki są zdaniem organu definicje zawarte w rozporządzeniu, gdzie w §2 pkt 4 wskazano, że przez obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania oraz w §2 pkt 5 gdzie wskazano, że jako front działki - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepisy te potwierdzają fakt, iż do analizy należy przyjąć teren lub część działki, do której przylega droga i na której może być rozpatrywana realizacja zabudowy i zagospodarowania. Szerokość ta wynosi 41m co wyznacza promień do wyznaczenia wielkości obszaru analizowanego 123m (3 x 41m). Dalej organ I instancji wskazał, że §3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z przepisu tego wynika, że minimalna odległość granic obszaru analizowanego od granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to 50m. Jeżeli zaś trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przekracza wspomniane 50m, to ustala się odległość granic obszaru analizowanego od granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przynajmniej jako tą trzykrotność (szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), przy czym owa trzykrotność (lub odległość minimalna - 50m) stanowi swoisty punkt wyjścia. Mając na względzie przepisy regulujące wyznaczanie "frontu działki", a co za tym idzie "granic obszaru analizowanego" stwierdził organ I instancji, że zasadne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w oparciu jedynie o część działki nr [..], która przylega do drogi (działki nr [..]), z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Po wyznaczeniu obszaru analizowanego ustalono, że w obszarze tym nie występuje żadna zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Także nie sposób mówić o kontynuacji funkcji, gdyż w wyznaczonym obszarze nie ma żadnego budynku jednorodzinnego wolnostojącego. Odnosząc się do warunku uzbrojenia terenu uznano, że działka posiada dostęp do drogi, także istnieje możliwość zaopatrzenia terenu w niezbędne media. Odnosząc się do przesłanki z pkt 4 przepisu art.,. 61 ust. 1 u.p.zp. wskazał organ I instancji, że według ewidencji gruntów i budynków na terenie działki zlokalizowane są użytki oznaczone jako grunty orne RVI i lasy LsVI. Teren leśny jest terenem chronionym w związku z tym inwestycja może być realizowana jedynie na gruntach rolnych. Teren inwestycji wynosi 0,3950 ha. Przyjął organ I instancji, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze. Jednak z uwagi na brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa wydana została decyzja odmowna co do ustalenia warunków zabudowy. We wniesionym odwołaniu inwestor zakwestionował zasadę wyznaczenia obszaru analizowanego domagając się oparcia go na trzykrotności frontu całej długości działki przylegającej do drogi, a nie jedynie na fragmencie terenu rolnego. Rozpoznając ponownie merytorycznie sprawę Kolegium uznało za zasadny zarzut odwołania. Podkreśliło, że argumentacja w zakresie zawężenia frontu działki do terenu rolnego nie jest dla Kolegium przekonywująca, albowiem ustalanie warunków zabudowy odbywa się w odniesieniu do całej działki (lub działek). Innymi słowy, procedując warunki zabudowy dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 u.p.z.p. w odniesieniu do całego obszaru działki (lub działek). Wynika to z faktu, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ustala się dokładnego położenia przedsięwzięcia. Niemniej Kolegium zauważyło, że działka planowanego przedsięwzięcia ([...]) składa się z użytku "RVI" o powierzchni 0,3950ha i użytku "LsVI" o powierzchni 0,9400ha (dowód: "Informacja z rejestru gruntów"). W związku z tym ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest m. in. od spełnienia warunku statuowanego w art.61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust. 1). Kolegium wyjaśniło w związku z tym, że materię przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne reguluje ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017r., poz.1161 ze zm.). Mianowicie stosownie do art. 1 tejże ustawy, ustawa ta reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art.3 ust. 1 pkt 1 ustawy z. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Identycznie - ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze (art.3 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przepis art.4 pkt 6 tejże ustawy zawiera definicję legalną pojęcia "przeznaczanie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne". Mianowicie rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Stosownie do art.2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Kolegium wskazało, że stosownie do art.3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018r., poz.2129 ze zm.), lasem w rozumieniu tej ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) -drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Dalej - Kolegium przywołało przepis art. 7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: - gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust.2a, - gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi lub upoważnionej przez niego osoby, - (uchylony) - (uchylony) - pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Jak stanowi art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust.2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi z kolei art. 7 ust. 1a tejże ustawy, przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się. Stosownie zaś do art. 7 ust.3 ustawy z o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych - opinię dyrektora parku. Dalej wskazał organ odwoławczy, że jak stanowi art.7 ust.2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (a więc przepis określający wyjątek statuowany w końcowej części przepisu art.7 ust.2 pkt 1 tejże ustawy), nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Pojęcie "obszaru zwartej zabudowy" - w myśl art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - oznacza obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Działka planowanego przedsięwzięcia ([..]) składa się m. in. użytku "LsVI" o powierzchni 0,9400ha, w związku z czym wymaga uzyskania zgody marszałka województwa na przeznaczenie na cele nieleśne (vide: art.7 ust.2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Konkludując wskazał organ odwoławczy, że ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest m. in. od spełnienia warunku statuowanego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.. Natomiast ze stanu faktycznego sprawy wynika, że warunki wymienione w art. 7 ust.2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zostały spełnione i nie można uznać, że możliwa jest zabudowa działki. W związku z tym za zasadną uznało Kolegium w sprawie niniejszej odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia, aczkolwiek z innej przyczyny niż przyjął to organ I instancji. We wniesionej skardze M. B. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na ustaleniu, iż dla części działki [..] obręb K., gmina K. objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne; - art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z § 3 ust. 2 oraz § 9 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), poprzez dokonanie analizy obszaru funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na mapie w nie odpowiedniej skali, bowiem w skali 1:2000 podczas, gdy jest to skala zastrzeżona dla mapy dla inwestycji liniowych. W uzasadnieniu skargi wskazał pełnomocnik skarżącego, że działka, na której skarżący stara się o uzyskanie warunków zabudowy, przylega do działki stanowiącej drogę, która jest własnością gminy - oznaczona numerem geodezyjnym [..]. Front działki na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne, przylegający do drogi gminnej ma długość 230 m. Działka inwestycyjna składa się z gruntów rolnych klasy RVI o pow. 0,3950 ha oraz gruntów leśnych LsVI o pow. 0,9400 ha. Front działki w części leśnej ma długość 189 m, natomiast w części rolnej wynosi 41 m, łącznie 230 m. Najbliższa zabudowa jest oddalona od działki inwestycyjnej o 427 m. Niezasadne zawężenie frontu działki do jej długości jedynie w części rolnej pozbawiło skarżącego możliwości wykazania kontynuacji funkcji zabudowy. Odnosząc się do twierdzenia Kolegium o konieczności uzyskania zgody na przeznaczenie terenu leśnego na cele nieleśne wskazał skarżący, że zgodnie z wnioskiem inwestycja miała zostać zrealizowana na części działki [..], stanowiącej grunty orne RVI 0,3950 ha, gdyż w pozostałej części działka stanowi teren leśny LsVI o pow. 0,94 ha, który jest chroniony. Zakres objęty planowaną inwestycją określa również załącznik graficzny do decyzji, określający granice obszaru, dla którego możliwe było ustalenie warunków zabudowy, z którego jednoznacznie wynika, iż ustalenie warunków zabudowy miało nastąpić dla części działki, która stanowi grunt orny. Wobec powyższego SKO bezzasadnie ustaliło, iż nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., i stwierdziło, iż teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, skoro wnioskodawca wskazywał granice obszaru planowanej inwestycji na części rolnej, objętej klasą użytku RVI 0,3950 ha, która nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze. Przywołał skarżący wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r. II OSK 1634/16, gdzie zawarte jest stanowisko, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Uzasadniając zarzut drugi skargi podniesiono, że obszar analizowany został wyznaczony na mapie w skali 1:2000, zamiast w skali 1:500 lub 1:1000. Mapa w skali 1:2000 może stanowić podstawę analizy jedynie w przypadku obiektów liniowych, natomiast nie można zaliczyć do takowych zamierzenia inwestycyjnego wskazanego przez skarżącego. Podstawowym warunkiem uznania analizy za prawidłową jest właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, bowiem to jego granice w istocie determinują przedmiot i wyniki analizy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W ocenie skarżącego, mając na względzie ww. definicję legalną pojęcia front działki z § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz analizowaną sytuację faktyczną działki [..] obręb K., gmina K., nie sposób przyjąć innego zakresu obszaru analizy jak tylko z uwzględnieniem całej długości frontu działki [..] na odcinku przylegającym do drogi gminnej, czyli 230 m, a nie tylko dla części na której zostało wskazane do realizacji zamierzenie inwestycyjne (części rolnej o długości frontu 41m). Wjazd na działkę inwestycyjną odbywa z działki stanowiącej własność gminy oznaczonej numerem [..], działka inwestycyjna przylega w tym miejscu na całym odcinku do drogi gminnej, który ma długość 230 m. Idąc tym tokiem rozumowania wywodzi pełnomocnik, że obszar analizowany powinien wynosić 690 m (3 x 230m), co pozwoli ustalić wszystkie parametry nowej zabudowy z zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż najbliższa zabudowa jest oddalona od działki inwestycyjnej o 427 m, w tym miejscu zaczyna się również zwarta zabudowa miejscowości K. i jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna. Zdaniem pełnomocnika przyjęta przez organ I instancji wykładnia pojęcia frontu działki, zawężająca granice wyznaczenia obszaru analizowanego, wbrew językowemu brzmieniu przepisu do części frontu działki, a nie jego całości, jest sprzeczna z zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu. Dodatkowo w ocenie pełnomocnika nawet gdyby przyjąć iż organ I instancji prawidłowo ustalił szerokość frontu działki stanowiącego podstawę dalszej analizy obszaru o wielkości jedynie 41 m, to w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych, organ obowiązany był odejść od "pewnej przyjętej prawidłowości", iż ustalona w § 3 ust. 2 rozporządzenia trzykrotność frontu działki stanowi zasadę ustalenia obszaru analizowanego. Przepis w § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Trzykrotność frontu działki stanowi minimum wyznaczające granice obszaru analizowanego, organ może przyjąć obszar większy. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi niejako uzupełnienie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który wspomina o "co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej", w okolicznościach faktycznych działka inwestycyjna jest położona przy drodze publicznej prowadzącej z K. do G., przy której są umiejscowione zabudowania pozwalające określić parametry zabudowy. Na marginesie zauważył pełnomocnik, iż organ I instancji tak wyznaczył obszar analizowany wokół działki [..], iż ten zwrócony w kierunku północnym zasadniczo zawiera się w działce objętej analizą w jej części leśnej. Powyższe nie spełnia również dyspozycji przepisu § 3 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany". Obszar analizowany w kierunku północnym został wyznaczony wokół terenu rolnego, stanowiącego cześć działki, na którym wnioskodawca zamierza zrealizować inwestycję, a nie wokół działki. Ponadto jak można zauważyć na załączniku nr 2a do decyzji, granica obszaru analizowanego w kierunku północnym, która została ustalona rzekomo w odległości 123 m od terenu rolnego działki [..] jest dużo bardziej oddalona, niemal dwukrotnie, od granic w pozostałych kierunkach. Na mapie sporządzonej w odpowiedniej skali nie powinna zachodzić żadna dysproporcja odległości. Również powyższa okoliczność podważa rzetelność przeprowadzonej analizy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 kwietnia 2019 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy z 3 stycznia 2019 r. nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich obrotu prawnego. Po pierwsze zasadny jest zarzut skargi dotyczący wydania w sprawie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 - w zakresie ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., polegającym na błędnej interpretacji, a sprowadzającej się do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki ewidencyjnej, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę. Innymi słowy, polegający na przyjęciu, że pojęcie "teren" jakim posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy utożsamiać z pojęciem "działki ewidencyjnej". Przedmiotowe naruszenie jednak, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy i z przyczyny, o której będzie mowa w dalszej części rozważań Sądu, nie miało wpływu na ostateczny wynik sprawy, zatem nie doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. W kontekście tego naruszenia najpierw trzeba wskazać, że wniosek skarżącego (inwestora) dotyczył części działki ewidencyjnej o numerze [..] obręb K., na której występują użytki rolne o powierzchni dającej 0,3950 ha, a nie użytek leśny o powierzchni 0,9400 ha. Następnie podkreślić, że stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Z kolei - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Rację ma więc skarżący, że treść tych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m. in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Sam ustawodawca, w źródle prawa rangi ustawy, odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". W tej materii Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całej rozciągłości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 24 maja 2018 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 1634/16, przywołanym także w skardze. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "- w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego zdecydowanie większą część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Właściciel nie ma gwarancji, że gmina uchwali dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w toku procedury planistycznej uzyska zgodę właściwego organu na zmianę przeznaczenia tego terenu na cele nierolnicze. W takiej sytuacji – jak wskazano w skardze kasacyjnej – właściciel jest zmuszony dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, co jest zbytnim formalizmem, a ponadto nie spowoduje, iż ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. Ewidentnym przykładem przemawiającym za możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest sytuacja, w której część działki jest objęta planem miejscowym, a cześć nie. Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, by wolą ustawodawcy było, aby w takim przypadku dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem nie mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 listopada 2013 r., II SA/Sz 902/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również wskazać, że w przypadku inwestycji celu publicznego objęcie wnioskiem jedynie części działki jest uzasadniane tym, że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do żądania wywłaszczenia nieruchomości (art.116 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Teren inwestycji winien zatem być określony w taki sposób, by wskazywał na jego niezbędność dla realizacji celu publicznego (art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym kontekście więc, określenie go wyłącznie z odwołaniem się do geodezyjnie wyodrębnionych działek, bez względu na faktyczną niezbędność dla realizacji celu publicznego, naruszałoby uprawnienia właścicieli nieruchomości, których prawa podlegałyby ograniczeniu (lub odjęciu), co pozostawałoby w sprzeczności z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 września 2014 r., sygn. II SA/Łd 490/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1); sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się m. in. przepisy dotyczące treści wniosku i treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc brak jest podstaw do różnicowania obu tych rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem zakresu terenu (cała działka ewidencyjna lub jej część), którego warunki zagospodarowania mogą ustalić. W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nie jest w tym kontekście zasadny argument Sądu I instancji, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy." I tak skoro wniosek inwestora (skarżącego) o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczył tej części działki nr [...], na której występuje las, lecz części, na których znajdują się użytki rolne RVI, a nadto część leśną można było w sposób nienasuwający wątpliwości wyodrębnić, to również argumentacja organu odwoławczego instancji dotycząca regulacji art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntu leśnego, na którym zostanie posadowiona planowana inwestycja na cel nieleśny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, została oceniona jako nietrafna, skoro inwestor teren inwestycji ogranicza do gruntów niewymagających takiej zmiany (grunty rolne kl. IV). Powyższe stanowisko składu orzekającego oznacza, że całkowicie wadliwa jest argumentacja organu odwoławczego stanowiąca podstawę utrzymania w mocy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z racji zaś braku szerszego ustosunkowania się Kolegium do stanowiska Wójta Gminy, poza wskazaniem, że nie jest ono przekonywujące, decyzja organu odwoławczego została wydana także z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 1 w zw. z art. 11 oraz art. 15 k.p.a.. Jednak wykazane naruszenie oceniono w kategoriach naruszenia, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Do tego aspektu sprawy odniósł się bowiem w sposób odpowiadający przywołanym regulacjom postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji i wykazane przez niego niespełnianie przez planowaną inwestycję warunku wymaganego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w istocie dało podstawy Wójtowi Gminy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, a organowi odwoławczemu do utrzymania w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zatem zaskarżoną decyzję jako wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., choć błędnie uzasadnioną, należało uznać za zgodną z prawem. W kontekście zaakceptowanej przez Sąd wyżej przywołanej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy – stosownie do art. 54 pkt 2 a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. Jednym z nich, uregulowanym w punkcie 1 powołanego przepisu, a zarazem stanowiącym, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego – określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. - jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymywanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania planowanej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Innymi słowy - dopuszczalna jest nowa zabudowa o ile charakter i szczegółowe uwarunkowania planowanej inwestycji odpowiadać będą charakterystyce urbanistycznej terenu, na którym ma być realizowana. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy, inaczej sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwane dalej: "rozporządzeniem"]. I tak w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przez obszar analizowany – stosownie do § 2 pkt 4 rozporządzenia - należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Wójt Gminy - jako organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy - wyznaczył wokół terenu, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopełnił obowiązku wyznaczenia terenu do przeprowadzenia analizy urbanistycznej wokół całej działki budowlanej, z uwzględnieniem, że skoro przyjęto, że wnioskowana inwestycja może zostać zlokalizowana na terenie stanowiącym część działki nr [..] to tylko tę część przylegającą do drogi uznać należy za front działki, wedle którego wyznaczony zostanie obszar analizowany. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela takie stanowisko i uznaje je za konsekwencje przyjęcia, że realizacja inwestycji może nastąpić na wyodrębnionej części działki niepodlegającej ochronie jako grunt leśny. Nielogiczne byłoby ustalanie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki nr [..] i przy jednoczesnym uznaniu za front działki zarówno przylegającego do drogi terenu inwestycyjnego i terenu leśnego. Sąd przyjmuje, ze obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Zarzuty pełnomocnika skarżącego sprowadzające się do kwestionowania skali mapy wykorzystanej do przeprowadzenia analizy uznano za chybione, gdyż celem skuteczności zarzutów naruszenia zasad procedowania przez organ jest wykazanie wpływu takiego zarzutu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Pełnomocnik takiego wpływu nie wykazał, a Sąd z urzędu takowego nie dostrzega. Odnośnie nierównomiernego wyznaczenia obszaru analizowanego we wszystkich kierunkach to jest on chybiony, bowiem nie dostrzega pełnomocnik, że promień 123 m został wyznaczony od każdego narożnika terenu inwestycyjnego. I wyznaczony obszar jest prawidłowy. Sąd wyjaśnia, że obszar poddany analizie winien posiadać kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, gdzie teren inwestycyjny znajduje się w centrum tego obszaru. Innymi słowy, obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki z każdej strony przy pomocy minimalnej odległości o jakim mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Określona przez prawodawcę odległości minimalna do granic działki musi być zachowana z każdej strony boków działki. W wyniku wyznaczenia obszaru analizowanego ustalono, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, gdyż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem w obszarze analizowanym nie znajduje się jakakolwiek zabudowa mogąca stanowić wyznaczniki dla nowej zabudowy. Sąd ustalenia te w pełni podzielił i uznał za zgodne z zastosowanym prawem. Jak zauważył organ pierwszej instancji, z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że pojęcia działki sąsiedniej nie należy utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio przylegającymi do inwestycji, tak aby nie doprowadzać do nadmiernego ograniczania prawa własności i zasady wolności zagospodarowania terenu (np. wyroki: NSA z 22.02.2005 r., sygn. akt II OSK 551/05, Lex nr 194346, z 18.06.2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, Lex nr 465665). Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2145/13, publ. LEX nr 1 775 540) do oceny warunków przyszłego przedsięwzięcia (na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) "istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia". Organ wskazał, że w analizowanym obszarze nie występuje jakakolwiek zabudowa. Skoro w obszarze analizowanym nie stwierdzono chociażby jednego przykładu zabudowy (budynku) o parametrach mogących stanowić punkt odniesienia do parametrów zabudowy wskazanej rozpatrywanym wnioskiem, to bez wątpienia opisany stan prawny i stan faktyczny wskazuje na brak spełnienia warunku do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle powyższego Sąd - badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymienione stopnie naruszenia prawa mogłyby bowiem tylko doprowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie i decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.