III SA/Po 505/19

Dnia 22 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie przyznania A. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W dniu [...] kwietnia 2017 r. strona złożyła wniosek o przyznanie powyższej płatności na rok 2017, deklarując wskazane w nim działki. Strona wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a następnie poinformowała, że skierowała do sądu sprawę o podział majątku wspólnego z wnioskiem o wydanie postanowienia częściowego w zakresie nieruchomości objętych wnioskiem. Organ odmówił zawieszenia postępowania. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona załączyła pismo Oddziału Terenowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] października 2015 r. i wyrok Sądu Rejonowego z [...] lutego 2015 r. o sygn. akt VIII RC [...] ustanawiający rozdzielność majątkową między stroną a K. P.. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1551 ze zm.), dalej: "ustawa", płatności bezpośrednie są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. UE L 347 s. 549 in.), dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013", za rolnika w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 uważa się osobę fizyczną, która prowadzi działalność rolniczą. Stosownie do art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 s. 608), dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013", za działalność rolniczą rozumie się produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy. Strona nie była w 2017 r. posiadaczem zadeklarowanych we wniosku działek, gdyż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 3 ust. 3 ustawy nie przedstawiła dowodów pozwalających na przyjęcie, że posiadała je przez ten cały rok, to znaczy - prowadziła na nich w tym roku działalność rolniczą, przy czym prace nie mogą być sporadyczne. Nie jest przy tym konieczne osobiste wykonywanie czynności składających się na działalność rolniczą. Istotne jest, aby wnioskodawca w danym roku decydował o jej kierunkach, np. rodzaju uprawianych roślin, rodzaju używanych nasion, rodzaju używanych do zabiegów agrotechnicznych maszyn i urządzeń rolniczych, terminie zbioru plonów. Dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, że od [...] sierpnia 2015 r. stroną zawartej [...] grudnia 2009 r. umowy dzierżawy przedmiotowych działek między A. P. a Agencją Nieruchomości Rolnych stał się K. P.. Bez wpływu na jej wynik jest też zawarcie między A. P. a K. P. ugody w formie aktu notarialnego z [...] września 2016 r. Strona wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając: 1. naruszenie art. 8 K.p.a. przez pominięcie okoliczności, że jedynie skarżąca jest uprawniona do uzyskania płatności, gdyż K. P. w 2016 r. uzyskał numer identyfikacji producenta rolnego, chociaż skarżąca już go wtedy posiadała i samodzielnie zajmowała się gospodarstwem rolnym; 2. naruszenie art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela; 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że za beneficjentem pomocy jest osoba rolniczo użytkująca zadeklarowane działki; 4. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego niezastosowanie, gdyż wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny w przedmiocie własności i posiadania zadeklarowanych działek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wnosząc i wywodząc jak w skardze zwrócił uwagę, że skarżąca związana jest umową dzierżawy gruntów jeszcze do roku 2020. W związku z tą umową skarżąca była zobowiązana do wykonywania czynności związanych z użytkowaniem gruntów. W chwili obecnej wszelkie dopłaty otrzymuje jej mąż, którego bezprawnie wpisano do ewidencji producentów rolnych. Na pytanie Sądu pełnomocnik wyjaśnił, że skarżąca nie przedłożyła dowodów świadczących o rolniczym użytkowaniu przedmiotowych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na ich omówienie powtarzanie ich byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy K.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 3 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy). Powyższe przepisy statuują odstępstwa w zakresie prowadzenia postępowania w stosunku do przepisów K.p.a. Nie przewidziano obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) ustalając, że organy zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożono na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjęto zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania płatności i brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie do zasady praworządności (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy), którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak - zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy - ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie zatem z powyższą zasadą obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności spoczywa na wnioskodawcy. W ocenie Sądu organ przeprowadził postępowanie zgodnie z powyższymi przepisami, nie naruszając także art. 7 i art. 8 K.p.a. Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest, czy skarżąca posiadała w 2017 r. zadeklarowane we wniosku działki, co do których domaga się przyznania płatności. Płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi (art. 7 ustawy) i do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy). Użyte w ustawie określenie rolnik oznacza rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 rolnik oznacza osobę fizyczną, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Użyte w ustawie określenie gospodarstwo rolne oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Za gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013 uważa się wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego Państwa Członkowskiego. Wolą prawodawcy jest zatem finansowe wspieranie rolników faktycznie uprawiających grunty rolne. Prawodawca posługuje się pojęciem posiadania. Nie jest ono zdefiniowane w ustawie, stąd należy odwołać się do regulacji tej instytucji w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459), dalej: "K.c.", uwzględniając jednak istotę przepisów dotyczących płatności, których podstawowym celem jest wspieranie podmiotów prowadzących rzeczywiście działalność rolniczą, a nie wspieranie ich posiadaczy nieprowadzących takiej działalności. Dla uzyskania płatności nie wystarczy zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów K.c., ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Pojęcie posiadanie należy zatem odczytywać w drodze wykładni celowościowej, uwzględniającej krajowe i unijne przepisy dotyczące płatności do gruntów rolnych i należy przez nie rozumieć faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Rolnik nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach. Nie musi więc stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. Posiadanie gruntu może polegać na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, aby rolnik miał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy na gruncie zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Prace te nie mogą mieć charakteru jedynie sporadycznego, ale muszą trwać przez cały rok kalendarzowy (por. wyroki o sygn. akt II GSK 87/11, II GSK 537/11, II GSK 734/11, II GSK 932/11 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarżąca nie wykazała, aby była posiadaczem działek zgłoszonych do płatności w powyższym rozumieniu, co przyznał jej pełnomocnik na rozprawie. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, że na podstawie umowy dzierżawy jest ona zobowiązana do faktycznego użytkowania gruntów. Samo zobowiązanie nie wystarczy, musi być ono wykonywane. Zasadnie zatem orzeczono o odmowie przyznania płatności. Dla rozstrzygnięcia nie mają znaczenia kwestie związane z K. P. - czy zasadnie nadano mu numer identyfikacyjny i czy zasadnie uznano go w 2015 r. jako stronę umowy dzierżawy działek z 2009 r., której stroną była skarżąca oraz czy w związku z tym przysługuje mu jakiś tytuł prawny do działek. Niezasadne zatem byłoby zawieszenie postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, nie narusza bowiem prawa materialnego ani przepisów postępowania. Wobec tego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).