II SA/Ol 914/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. T. na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych postanawia odrzucić skargę. W dniu "[...]" Rada Powiatu w "[...]" podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych. Skargę na powyższą uchwałę do tut. Sądu wniosła radna Rady Powiatu w "[...]" W.W., zarzucając rażące naruszenie art. 21 § 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U.z 2019 r.), poz. 511, dalej: u.s.p., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że rada powiatu uprawniona jest do dowolnego ustalania wysokości diet radnym. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 32 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zasady, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz naruszenie art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, poprzez brak zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, celem ustawodawcy przy wprowadzaniu instytucji diety radnego miała być rekompensata za utracone zarobki spowodowane pracą w samorządzie plus pokrycie kosztów ponoszonych przez radnego. Uchwalając skarżoną uchwałę doprowadzono do tego, że jednym zwiększono diety kosztem obniżki dla innych. Jest to de facto dyskryminowanie określonej grupy. Narusza to zasadę, określoną w art. 32 Konstytucji RP. Skarżona uchwała ma wpływ na sferę prawną skarżącej, bowiem wywiera negatywny skutek, poprzez bezzasadne obniżenie diety, której ustalona tą uchwałą wysokość w żaden sposób nie pokrywa ponoszonych kosztów i utraconych korzyści, wywołanych udziałem w pracach Rady. W odpowiedzi na skargę, Starosta "[...]" wniósł o jej odrzucenie z powodu niewykazania przez skarżącą, że uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawno-materialną, ograniczając lub pozbawiając ją – jako radną - uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa, bądź bezpośrednio ingeruje w jej interes prawny lub uprawnienie, czym narusza przepis art. 87 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 4 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, Starosta wniósł o jej oddalenie, gdyż Rada Powiatu, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie naruszyła art. 21 ust. 4 u.s.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w ust. 6 inny, niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z powyższego wynika, że zaskarżone do sądu administracyjnego mogą być akty które stanowią akty prawa miejscowego, albo akty nie mające takiego charakteru, jeżeli zostały podjęte "w sprawach z zakresu administracji publicznej". Ogólne stwierdzenie o zaskarżalności uchwały do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze, że skarga każdego podmiotu może być automatycznie uznana za dopuszczalną. Skuteczne wniesienie skargi wymaga bowiem spełnienia przesłanek podmiotowych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone zgodnie z wymaganiami przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 87 ust. 1 u.s.p. Zestawienie treści tego przepisu z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi. Z kolei, niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia, stanowi podstawę do odrzucenia skargi. Kryterium "naruszenia interesu prawnego" na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady powiatu oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. akt II SA74/96, ONSA 1997, z.2, poz. 89 – wydany na tle art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który zachowuje aktualność również na gruncie art. 87 ust. 1). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowodaministracyjnym, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sąd, rozpoznający tego rodzaju skargę, zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała, narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06 oraz z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09, dostępne na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem w dacie wnoszenia skargi, ale także jego naruszeniem. Jak podkreśla się w orzecznictwie, nawet szczytne powody zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego, w tym troska o zgodność z przepisami prawa podejmowanych uchwał, nie mogą być uznane jako spełnienie przesłanki z art. 87 u.s.p. Skargi wnoszone z takich powodów noszą bowiem cechy actio popularis (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 344/15). Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała dotyczyła jej własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego oraz naruszała ten interes prawny. Należy ponownie podkreślić, że to po stronie skarżącej leżało wykazanie tego interesu prawnego. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem zastępowanie strony w poszukiwaniu naruszeń jej praw lub uprawnień. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, że skarga złożona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru. Także legitymacji skargowej w oparciu o art. 87 ust. 1 u.s.p. nie można wywodzić z samego faktu sprawowania mandatu radnego. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że skarga została wniesiona przez skarżącą jako radną. Skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu, jako radnej, w tym, że obniżenie wysokości diety nie pokrywa ponoszonych kosztów i utraconych korzyści, wywołanych udziałem w pracach Rady. W ocenie Sądu, wskazane w skardze przepisy nie wpływają, wbrew odmiennej argumentacji autorki skargi, na jej sferę prawną, albowiem nie istnieją bezpośrednio negatywne skutki dla skarżącej związane z wydaniem uchwały. Skarżąca nie dowiodła, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawno-materialną, ograniczając lub pozbawiając ją - jako osobę fizyczną – uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bądź też, iż uchwała bezpośrednio ingeruje w jej interes prawny lub uprawnienie. Przedstawiane w skardze okoliczności naruszenia prawa, polegające na obniżeniu wysokości diety, nie stanowią przesłanki naruszenia interesu prawnego, lecz świadczą o interesie faktycznym. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że radny nie jest wyodrębnionym podmiotem do zaskarżania uchwał, w których podejmowaniu uczestniczył, ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego, które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego. Rady nie jest wyodrębnionym podmiotem, uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do zaskarżania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji, a nie radni. Fakt pełnienia funkcji radnego nie stanowi zatem samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, za wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go personalnie w aspekcie organizacyjnym, np. uchwały, w których skargę składa radny będący przewodniczącym rady na uchwałę o jego odwołaniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1643/17). Wykonywanie mandatu radnego samo w sobie nie daje uprawnienia do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Status radnego, którego - przez mandat - łączą z jednostką więzi publicznoprawne, wymaga podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną ich Teza, zgodnie z którą korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zaprezentowana została w orzecznictwie NSA na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminny (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376; z dnia 1 października 2001 r., II SA 1436/01, LEX nr 53379; z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 2534/10) i zachowuje aktualność również na gruncie art. 87 ust. 1 u.s.p. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/16: "Przyjęcie za prawidłowe odmiennego stanowiska, prowadziłoby do wniosku, że każdy radny niegodzący się z treścią uchwały rady gminy, a jednocześnie wskazujący, iż uniemożliwiono mu godne i rzetelne wykonywanie mandatu, mógłby ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Takie stwierdzenie niweczyłoby z kolei istotę unormowania przewidującego warunek posiadania interesu prawnego lub uprawnienia do wniesienia skargi na uchwalę organu gminny w sprawie z zakresu administracji publicznej". W niniejszej sprawie skarżąca powołała się na piastowanie funkcji radnego, ale nie wykazała, że posiada własny, indywidualny, konkretny interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę należało odrzucić. Odrzucenie skargi oznacza brak podstaw do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.