I SA/Wa 263/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi G. H. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z [...] czerwca 2017 roku, po rozpoznaniu wniosku G. H. (skarżący) Wojewoda [...] (Wojewoda) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie, czy nieruchomości położone w [...], oznaczone geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1944roku, Nr 4, poz, 17 z późn. zm., dalej "dekret o reformie rolnej"). Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ powołał art. 61a § 1 k.p.a. Wyjaśniając podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że jak wynika ze zgromadzonych dokumentów, przedmiotowa nieruchomość została przejęta w trybie przepisów dekretu o reformie rolnej. Z dokumentów tych nie wynika jednak, by podstawą przejęcia nieruchomości był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, a tylko w razie przejęcia nieruchomości na tej podstawie prawnej organ administracyjny uprawniony jest do prowadzenia postępowania. W konsekwencji, w ocenie Wojewody, nie było możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego celem ustalenia, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister), postanowieniem z [...] listopada 2017 roku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając w pełni ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonane przez organ pierwszej instancji. Minister wskazał, że organ pierwszej instancji trafnie uznał, że wobec niemożności jednoznaczącego i niebudzącego wątpliwości stwierdzenia, że nieruchomość objęta wnioskiem została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłaby ocena prawidłowości zastosowania wspomnianego przepisu. Jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne - było w takiej sytuacji prawnie niedopuszczalne. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do zaistnienia w sprawie przesłanki do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. z powodu zaistnienia "innych uzasadnionych przyczyn'' uniemożliwiających wszczęcie takiego postępowania jest prawidłowe. Wyjaśnił, że zgromadzone i przeanalizowane dokumenty nie dają wystarczającej wiedzy i pewności, że przedmiotowe nieruchomości podlegały przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) wskazanego dekretu. Minister podkreślił również, że nie jest przy tym przedmiotem władczego ustalenia organu administracji w ramach postępowania prowadzonego w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 roku, Nr 10, poz. 51), jaki inny, niż art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, przepis prawa stanowił lub mógł stanowić podstawę przeprowadzonej faktycznie nacjonalizacji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę zarzucając postanowieniu organu drugiej instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 61 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie lub z urzędu, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie występują przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie przedsięwzięcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego, 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu udziału we wszystkich stadiach postępowania, a to nie umożliwienie mu wypowiedzenia się co do treści zebranego materiału dowodowego, 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie przedsięwzięcie wszelkich niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego, 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. a to dowolną ocenę materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów obu instancji był art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdy żądanie wszczęcia postępowanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Postępowanie administracyjne może być wszczęte i prowadzone jedynie w sytuacji, w której istnieje przepis prawa materialnego pozwalający na konkretyzację praw i obowiązków w drodze wydania indywidualnego aktu administracyjnego przez organ administracji. Skarżący wystąpił z żądaniem zwrotu bezpodstawnie zabranych mu nieruchomości a gdyby było to niemożliwe o wypłatę odszkodowania. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wynika, że organy poszukiwały dokumentów dotyczących nieruchomości stanowiących własność poprzednika prawnego skarżącego, w tym dokumentów dotyczących trybu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W tym celu organy zwracały się do Archiwum Państwowego w [...], Sądu Rejonowego w [...], Urzędu Miejskiego w [...]. Informacje uzyskany w toku powyższych poszukiwań jak również dokumenty przedłożone przez skarżącego pozwoliły na ustalenie, że nieruchomości poprzednika prawnego skarżącego przejęte zostały na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu o reformie rolnej. Sąd w pełni podziela stanowisko przedstawione w postanowieniach organów obu instancji, zgodnie z którym, wyłącznie w sytuacji w której doszło do przejęcia nieruchomości rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej organ administracji może orzekać o ewentualnym nie podpadaniu tejże nieruchomości pod działanie dekretu. Jeżeli jednak nieruchomość przejęta została w trybie innych przepisów art. 2 ust. 1 dekretu – właściwość organów administracji do orzekania o ewentualnym niepodpadaniu pod działanie dekretu jest wyłączona. Innymi słowy, organy administracji mogłyby prowadzić postępowanie administracyjne dotyczące nieruchomości wyłącznie w razie ustalenia, że nieruchomości poprzednika prawnego skarżącego przejęte zostały przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Z dokumentów odnalezionych przez organy, jak również przedłożonych przez skarżącego przy piśmie z 12 maja 2017 roku nie wynika, by podstawą przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Z dokumentów tych wynika jedynie, że podstawą przejęcia nieruchomości był dekret o reformie rolnej. W świetle powyższego za prawidłowe sąd uznaje stanowisko organów obu instancji, że stan faktyczny sprawy uzasadniał wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, w której nie istnieje stan faktyczny pozwalający organowi na skonkretyzowanie praw i obowiązków jednostki. Sytuacja taka uprawnia do stwierdzenia, że zachodzą przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Sąd wskazuje w tym miejscu, że w pełni podziela poglądy, zgodnie z którymi w pewnych sytuacjach uzasadnione może być wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności a następnie wydanie decyzji umarzającej to postępowanie o ile okaże się, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił np. podmiot nie mający przymiotu strony. Jednak rozstrzygnięcie, czy w danej sprawie uzasadnione jest wszczęcie postępowania i prowadzenie postępowania dowodowego a następnie jego umorzenie czy też możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania winno być dokonywane przy uwzględnieniu realiów każdej konkretnej sprawy. W tej konkretnej sprawie, w ocenie sądu prawidłowe było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania. Zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Skarżący wskazywał, że organy nie wykazały oczywistości odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Argument ten w świetle zgromadzonych przez organy dowodów jest niezasadny. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (zaświadczenie z [...] lutego 1991 roku wystawionego przez Państwowe Biuro Notarialne w [...], dokumenty znajdujących w aktach księgi wieczystej KW [...], dołączone do pisma Starosty [...] z [...] lutego 2017 roku) wynika, że nieruchomość została przejęta w trybie dekretu o reformie rolnej. Nie wynika z nich jednak, by podstawą przejęcia była art. 2 ust. 1 lit. e tegoż aktu. Jak już wcześniej wskazano, tak zgromadzony materiał dowodowy uprawniał organy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Za niezasadne uznać należało również zarzuty objęte punktami 2 i 4 petitum skargi. W przedmiotowej sprawie organy poszukiwały dokumentów pozwalających na ustalenie na jakiej podstawie poprzednik prawny skarżącego pozbawiony został prawa własności nieruchomości. W piśmie z [...] kwietnia 2017 roku organ pierwszej instancji wyjaśnił skarżącemu jakie poczynił ustalenia faktyczne co do trybu przejęcia nieruchomości. Wskazał również, że przejęcie nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej dokonywane było bez wydawania decyzji administracyjnej, z tego też powodu nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, jej uchylenie czy też wznowienie postępowania. W omawianym piśmie organ wskazał także, w jakich sytuacjach dopuszczalna jest administracyjna droga dochodzenia roszczeń dotyczących nieruchomości przejętych w trybie dekretu o reformie rolnej. Po przedstawieniu powyższych wyjaśnień organ wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku oraz do przedstawienia dowodów jednoznacznie potwierdzających m.in. tryb przejęcia nieruchomości. Odpowiadając na pismo organu skarżący przedstawił przywołane wyżej zaświadczenie z [...] lutego 1991 roku oraz dokumenty dotyczące następstwa prawnego po dawnym właścicielu. Zaświadczenie to jednak nie potwierdzało by nieruchomość przejęta została w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, a sąd rozpoznający sprawę stanowisko to w pełni podziela, nie jest zasadne twierdzenie, iż to organ administracji ma przeprowadzić czynności uzasadniające twierdzenia wnioskodawcy, jak również ma niejako wyręczać go w tej materii. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych odnośnie do wymogów zawartych w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, nie zaś wszelkie możliwe do przeprowadzenia czynności. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozparzyć cały materiał dowodowy, co nie oznacza, że jest on zobowiązany do poszukiwania dowodów w nieskończoność. Strona powinna współdziałać z organem w zakresie gromadzenia dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli strona nie przedstawi dowodów na poparcie swoich twierdzeń, wówczas organ administracji publicznej może zażądać od strony, aby ta przedstawiła dowody na poparcie swojego stanowiska. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nie można jednak zapominać, że ustalenie stanu faktycznego powinno następować przy czynnym udziale strony. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z 9 marca 2018 roku, I OSK 1037/16). W świetle powyższego, za niezasadny należało uznać również zarzut objęty punktem 5 petitum skargi. Organy podjęły czynności mające na celu zebranie materiału dowodowego a następnie tak zebrany materiał dowodowy prawidłowo oceniły uznając, że w sytuacji, w której nie został jednoznacznie potwierdzony tryb przejęcia nieruchomości nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego. Zarzut objęty punktem 3 petitum skargi również jest niezasadny. Skarżący nie wykazał, by na skutek podnoszonego przez niego naruszenia art. 10 k.p.a. pozbawiony został możliwości przedstawienia jakichkolwiek twierdzeń i dowodów na ich poparcie. Sąd podkreśla, że również w skardze sporządzonej przez fachowego pełnomocnika nie zostały przywołane żadne ewentualne dowody pozwalające na ustalenie, że nieruchomość została przejęta w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Nie zostały w niej również zawarte żadne konkretne informacje pozwalające na stwierdzenie, że przejęcie nieruchomości dokonane zostało w trybie, który może zostać wzruszony na skutek aktów administracyjnych. Podsumowując, skarga jest niezasadna, zaskarżone postanowienia odpowiadają prawu, co na podstawie art. 151 p.p.s.a. obligowało sąd do oddalenia skargi.