I OW 210/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem W. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.K. o przyznanie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi postanawia: wskazać Prezydenta W. jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2019 r. Prezydent W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem W. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.K. o przyznanie świadczenia w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że R.K., wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...]o pomoc w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Wniosek niniejszy, zgodnie z właściwością został przekazany do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...]. Z dokumentacji zgromadzonej w trakcie wywiadu środowiskowego wynika, że ubiegający się o świadczenie jest osobą bezdomną, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepracującą, nieposiadającą własnych dochodów, niepobierającą świadczeń z ZUS, a także nieposiadającą żadnego majątku. W W. przebywa od 15 lat, gdzie pracował dorywczo, mieszkał w tym czasie m.in. w hotelu robotniczym, zaś od listopada 2018 r. przebywał w noclegowni przy ul. [...], a w ciągu dnia w ogrzewalni przy ul. [...]. Zgodnie z zaświadczeniem z dnia [...] lipca 2019 r. od dnia [...] kwietnia 2019 r. do chwili obecnej pomieszkuje w [...] przy ul. [...] w W. Ponadto w dniu [...] kwietnia 2019 r. pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej [...] zawarł z ubiegającym się o świadczenie kontrakt socjalny. Z oświadczenia ubiegającego się o świadczenie wynika, że stan jego zdrowia uległ pogorszeniu, ma trudności w chodzeniu - porusza się przy pomocy wózka inwalidzkiego. Jest objęty opieką lekarską w przychodni przy ul. [...] w W. Ubiegał się także o przyznanie statusu osoby bezrobotnej, jednakże Urząd Pracy [...] w dniu [...] lipca 2019 r., na podstawie zgromadzonych dowodów orzekł o odmowie zarejestrowania strony jako osoby bezrobotnej. Organ uznał, że strona nie jest zdolna do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, co uniemożliwiało uznanie jej za osobę bezrobotną. Ubiegający się o świadczenie ma udokumentowany 17-letni staż pracy jako monter rurociągów i instalacji sanitarnych. Ma dwoje pełnoletnich dzieci, z którymi nie ma kontaktu, nie zna ich dokładnego adresu, a także nie otrzymuje od nich żadnej pomocy. Z dokumentacji sprawy wynika także, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały R.K. było miasto S., gdzie nie zamieszkuje od 1977 r. i z którego, jak wynika z akt sprawy, został wymeldowany w dniu [...] stycznia 1998 r. Wcześniej mieszkał w [...]. Od 1992 r. nie mieszka w [...] i nie widzi możliwości powrotu ani do [...], ani do S., bowiem jego centrum życiowe znajduje się w W. We wniosku Prezydent W. wniósł o ustalenie, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta S.. W ocenie wnioskodawcy właściwość miejscową, z uwagi na fakt, że ubiegający się o świadczenie jest osobą bezdomną, należy ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., bowiem w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały. Bezsporne jest, że ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy było Miasto S., w związku z czym organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Prezydent Miasta S. W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta S. wniósł o wskazanie Prezydenta W. jako organu właściwego do załatwienia wniosku. W jego ocenie Gmina Miasta S. nie ma możliwości zapewnienia ubiegającemu się o świadczenie schronienia, bowiem od wielu lat przebywa on w W. Tam znajduje się jego centrum życiowe, korzysta z opieki medycznej oraz z noclegowni. Jednocześnie, mając na uwadze art. 101 ust. 2 u.p.s. oraz fakt ostatniego miejsca zameldowania strony, Prezydent Miasta S., wskazując na właściwość Prezydenta w W., zobowiązał się do refundacji kosztów poniesionych przez Prezydenta W. w związku z zapewnieniem stronie schronienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku R.K. o przyznanie świadczenia w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma przepis art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507, dalej u.p.s.), określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, gdy chodzi o świadczenia wymienione w art. art. 37-42 i 47-50 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. W sytuacji przyznania jednak świadczeń przez gminę miejsca pobytu, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (art. 101 ust. 7 u.p.s.). Stosownie zaś do treści art. 48a u.p.s. osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona, a udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi (art. 48a ust. 1 u.p.s.). Rozważeniu w niniejszej sprawie podlegała zatem kwestia czy R.K. w sprawach z zakresu pomocy społecznej, może być uznany za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi z mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. W realiach niniejszej sprawy należy dostrzec, że ubiegający się o świadczenie od ponad 15 lat mieszka w W. Od [...] kwietnia 2019 r. przebywa w [...] ul. [...] w W. Wcześniej mieszkał m.in. w hotelu robotniczym na terenie W. oraz przebywał w noclegowni przy ul. [...]. Ubiegał się także o uzyskanie statusu bezrobotnego, jednakże z uwagi na zły stan zdrowia Urząd Pracy W. odmówił uznania go za osobę bezrobotną, bowiem uznał, że nie jest zdolny do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto, ubiegający się o świadczenie jest osobą chorą i poruszającą się na wózku inwalidzkim. Z dokumentacji sprawy wynika ponadto, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały ubiegającego się o świadczenie było miasto S., gdzie nie zamieszkuje od 1977 r. i z którego został wymeldowany w dniu [...] stycznia 1998 r. Ponadto, oświadczył, że nie widzi możliwości powrotu do Sopotu, gdyż jego centrum życiowym od kilkunastu lat jest W. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia poczynione w niniejszej sprawie upoważniają do stwierdzenia, że ubiegający się o świadczenie R.K. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Jest bowiem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ponadto nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Miejsca jego pobytu w [...] w W., nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodku jest pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem, w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Bezsporne jest również, że na dzień rozpoznawania wniosku nie jest nigdzie zameldowany, zaś z ostatniego miejsca stałego zameldowania został wymeldowany w dniu [...] stycznia 1998r. Należy uznać zatem, że obie przesłanki wynikające z dyspozycji art. 6 pkt 8 u.p.s. w niniejszej sprawie zostały spełnione łącznie. Powyższe wskazywałoby, że to przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. winien wyznaczać organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały ubiegającego się o świadczenie, tj. Prezydenta Miasta S., jako właściwy w niniejszej sprawie. Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadziłoby to do nieuzasadnionego zignorowania szczególnej sytuacji osobistej ubiegającego się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby bezdomnej można też mówić w kontekście podjęcia przez nią działań zmierzających do związania swojego ośrodka życia z danym miejscem pobytu w celu stabilizacji życiowej. Podkreślenia wymaga, że wykładnia i zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej, określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s., tj. umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, art. 3 ust. 1 u.p.s., tj. wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz art. 3 ust. 2 u.p.s., tj. zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć zatem na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą strony, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2019 r., I OW 140/19, z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OW 15/19, dostępne na cbois.nsa.gov.pl). Reasumując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym sytuacją osobistą ubiegającego się o świadczenie, bowiem nie posiada on aktualnie żadnego meldunku, od [...] lat zamieszkuje w W. i korzysta z noclegowni na terenie tego miasta, w którym także podpisał kontrakt socjalny, jest objęty podstawową opieką zdrowotną, ubiegał się o uzyskanie statusu bezrobotnego w Urzędzie Pracy W., a także jest osobą niepełnosprawną poruszającą się na wózku inwalidzkim. Podkreślenia wymaga, że Gmina Miasta S. zarówno w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., jak i w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] października 2019 r. zobowiązała się do refundacji kosztów poniesionych przez Prezydenta W. w związku z zapewnieniem stronie schronienia. W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnione jest przyjęcie szczególnej właściwości, określonej w art. 101 ust. 3 u.p.s. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.