IV SA/Wa 2888/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. T. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego K. T. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – dalej: Minister, z dnia [...] października 2019 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (T.j Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej: K.p.a., którą uchylono w całości decyzję Wojewody P. – dalej: Wojewoda z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco: Urząd Powiatowy - Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu w M., po rozpatrzeniu wniosku Zootechnicznego Zakładu Doświadczalnego w C., decyzją z [...] lutego 1974 r. nr [...] przekazał mu w użytkowanie nieodpłatnie wskazane nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wojewoda stwierdził m.in. że nieruchomość zabudowana zespołem dworsko-pałacowym w C., stanowiąca własność K. T., składająca się z parceli gruntowych nr [...] oraz parcel budowlanych nr [...] stanowiąca obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] – nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) – dalej: Dekret PKWN. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] czerwca 2013 r. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1264/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładu Doświadczalnego Instytutu Zootechniki Państwowego Instytutu Badawczego C. Sp. z o.o. w C. – dalej: Zakład, na decyzję Ministra z [...] czerwca 2016 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 949/17 oddalił skargę kasacyjną Zakładu od wyroku WSA w Warszawie. Wnioskiem z 12 lipca 2013 r. K. T. zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Powiatowego w M, z dnia [...] lutego 1974 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż parcele gruntowe odpowiadające aktualnie części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] C. g. M. zostały bezprawnie przejęte na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu PKWN. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Urzędu Powiatowego w M. z dnia [...] lutego 1974 r., przekazującej w użytkowanie nieodpłatnie na rzecz Zootechnicznego Zakładu Doświadczalnego w C. nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, położone w C., objęte księgą wieczystą KW [...], w części dotyczącej parceli gruntowych nr [...] o pow. 0,0320 ha, nr [...] o pow. 0,6010 ha, nr [...] o pow. 0,0399 ha, nr [...] o pow. 1,8282 ha, nr [...] o pow. 0,1647 ha, nr [...] o pow. 4,7679 ha, nr [...] o pow. 0,1183 ha, nr [...] o pow. 1,2800 ha, nr [...] o pow. 0,1734 ha oraz parcel budowlanych nr [...] o pow. 0,0622 ha i nr [...] o pow. 0,0845 ha, stanowiących obecnie część działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż z zaświadczenia L. dz. [...] z [...] lipca 2002 r. Wydziału VI Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w T. wynika, że hr. K. H. T. był właścicielem m.in. parceli gruntowych [...] i budowlanych nr [...], objętych kartą [...] ks. tab. gm. kat. C.. Przejęcie przedmiotowego majątku na rzecz Skarbu Państwa zostało potwierdzone zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w R. z [...] lipca 1946 r. Nr [...] i prawo własności tej nieruchomości, w miejsce K. H. T., wpisane zostało na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzaniu reformy rolnej. Spadkobiercą po K. H. T. na mocy postanowienia SR dla [...] z [...] maja 1982 r. sygn. Akt [...] został syn K. T.. Dalej organ wyjaśnił, iż w związku z decyzją Wojewody z [...] czerwca 2013 r., która stwierdziła, iż przedmiotowe działki nie podpadały pod przepisy dekretu PKWN, a w konsekwencji nie stanowiły własności Skarbu Państwa, nie mogły zostać przekazane nieodpłatnie na rzecz Zakładu decyzją z [...] lutego 1974 r. Wskutek wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. § 3 pkt 1, § 7 ust. 2 i § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r., Nr 1, poz. 1) należało stwierdzić nieważność tej decyzji. Organ wyjaśnił przy tym, iż prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie stwierdził okoliczności wskazanych w art. 156 § 2 K.p.a. tj. decyzja z 1974 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzja przekazująca nieruchomość w użytkowanie na czas nieokreślony nie może być traktowana jako decyzja, która wywołała nieodwracalny skutek prawny. Czas jaki upłynął od wydania wadliwej decyzji nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Odwołanie od decyzji Wojewody z [...] czerwca 2018 r. wniósł Zakład. Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Minister, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż Wojewoda uczynił przedmiotem postępowania, oprócz działek ewidencyjnych o numerach [...] również parcele budowlane nr [...], a z decyzji Urzędu Powiatowego w M. z [...] lutego 1974 r. nie wynika, aby decyzja ta obejmowała również wskazane parcele budowlane, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Ponadto Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się jedynie do zdefiniowania pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i stwierdzenia, że w sprawie takie nie wystąpiły. Organ II instancji wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda ustali czy parcele budowlane nr [...] były przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 1974 r., wskazując w szczególności, w skład której nieruchomości objętej tą decyzją wchodziły, a ponadto czy w stosunku do spornych nieruchomości zaistniały nieodwracalne skutki prawne, mając na względzie, że decyzja z [...] lutego 1974 r. nie orzekała o przeniesieniu własności nieruchomości, a jedynie o przekazaniu w użytkowanie. Sprzeciw (zatytułowany skargą) od decyzji Ministra z [...] października 2019 r. wniósł K.T. Zarzucając decyzji naruszenie art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (T.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Na wstępie wskazać należy, iż w myśl art. 64a ustawy p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, jeżeli strona jest niezadowolona z treści tej decyzji. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b §1 ustawy p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d §1 ustawy p.p.s.a.). Cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §2 K.p.a., zatem przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga zaś, jak w przypadku skarg w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Kontrola ta nie może więc obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, ponieważ formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne, skoro kontrolowana decyzja nie jest wyrazem merytorycznego stanowiska organu odwoławczego. Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji sprawa powraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji. Zgodnie bowiem z art. 151a ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W myśl natomiast art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku spełnienia wskazanych w przepisie dwóch przesłanek łącznie. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli w istocie to organ odwoławczy przeprowadzałby postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Prowadziłoby to bowiem do nieakceptowalnej sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę możliwości kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Decyzja kasacyjna została bowiem oparta na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Rozstrzygnięcie takie może zapaść więc wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Rozstrzygnięcie kasacyjne stanowi zatem wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Badając sprawę zgodnie z powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona w drodze sprzeciwu decyzja narusza art. 138 § 2 K.p.a. i jako taka podlega uchyleniu. Decyzja organu I instancji nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji wyłącznie brak ustalenia czy w rzeczywistości parcele budowlane nr [...] wchodziły w skład nieruchomości przekazanych Zakładowi w nieodpłatne użytkowanie decyzją z 1974 r., jak również zbyt ogólnikowe uzasadnienie stwierdzenia, iż kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie istniała możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Materiał dowodowy został bowiem zgromadzony przez organ I instancji w sposób nie naruszający obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego. Stwierdzone przez organ odwoławczy braki, nie są zdaniem Sądu rażące. Wskazać zatem należy, iż wobec powzięcia wątpliwości, co do tego czy decyzja Urzędu Powiatowego z 1974 r. faktycznie objęła parcele budowlane nr [...], organ odwoławczy winien sam dokonać stosownych ustaleń i w razie konieczności przeprowadzić w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ II instancji powinien ustalić czy pomimo braku enumeratywnego wymienienia w tej decyzji parcel budowlanych nr [...] nie zostały one jednak nią objęte tj. czy inne wskazane w decyzji nieruchomości nie obejmowały spornych parcel budowlanych. Wskazać bowiem należy, że decyzja z [...] lutego 1974 r. w pkt 1 przekazywała w użytkowanie nieodpłatnie, będące własnością Państwowego Funduszu Ziemi położone w C.: - nieruchomości objęte księgą wieczystą [...], a oznaczona jako działki nr [...] o łącznym obszarze 158,65 ha wraz ze wszystkimi przynależnościami jak budynki, park, i sad; - nieruchomość objętą lwh [...], gm.kat. C. stanowiącą pgr.l.kat. [...] oznaczone w ewidencji gruntów jako działki [...] o łącznym obszarze 1,49 ha; - nieruchomość objętą lwh [...] ks.gr.kat C. stanowiącą pgr.l.kat [...] oznaczoną w ewidencji gruntów też jako działka nr [...] o obszarze 2,29 ha, razem na terenie wsi C. 162,43 ha; - nieruchomość objętą lwh [...] ks.gr.kat. Chrząstów stanowiącą pgr.l.kat. 505 do 509 oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o obszarze 7,93 ha, jak to jest wykazane na odrysie z mapy ewidencyjnej wsi C. z daty M. [...].V.1971 r.L.ks.zam. [...]. Organ odwoławczy winien zatem sam uzupełnić materiał dowodowy sprawy, a następnie dokonać jego analizy, w szczególności również kompletu dokumentów geodezyjnych i prawnych dotyczących spornych nieruchomości. Organ II instancji winien przeanalizować komparycję decyzji Urzędu Powiatowego z 1974 r. z uwzględnieniem zapisów wypisu z numeru wykazu hipotecznego Lwh 580 oraz wypisu hipotecznego dotyczącego [...], Repertorium Ksiąg Wieczystych nr [...], wykazu powierzchni parcel gruntowych i budowlanych wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej, i to nie tylko w zakresie numeracji wskazanych nieruchomości, ale również w zakresie powierzchni gruntów jakie zostały objęte decyzją z 1974 r. Wyniki tak przeprowadzonej analizy będą stanowiły podstawę do wydania przez organ odwoławczy merytorycznej decyzji w sprawie. Sąd wskazuje, iż również zbyt ogólne, zdaniem organu II instancji, uzasadnienie organu I instancji w zakresie przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji tj. wywołania nieodwracalnych skutków prawnych, nie mogło być podstawą do wydania decyzji kasacyjnej. Organ II instancji winien sam skorygować ten częściowy, zdaniem organu odwoławczego, brak uzasadnienia decyzji organu I instancji, poprzez jego rozwinięcie i uzupełnienie. Podsumowując Sąd wskazuje, iż wszystkie dostrzeżone przez organ II instancji braki decyzji organu I instancji powinny być usunięte przez organ II instancji w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Ich usunięcie nie wymaga zdaniem Sądu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w nadmiernym zakresie, zatem z niezrozumiałych względów organ zastosował w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 K.p.a. musi wykazać, że w sprawie zachodzą konkretne okoliczności uzasadniające potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, a ten konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa sytuacja, jak wskazano wyżej nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Skutkiem uwzględnienia sprzeciwu jest konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Ministra, przy czym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. podejmując rozstrzygnięcie organ będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z poczynionych rozważań Sądu. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 w związku z art. 64b §1 ustawy p.p.s.a.