II OSK 715/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1095/17 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1095/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym dokonania rozbiórki murowanej dobudówki o wymiarach 2,15 m x 5,50 m, wybudowanej na nieruchomości przy ul. K. [...] w N., na terenie działki nr [...], bez pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., zaskarżając go w całości. Jako podstawy skargi wskazano naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 1 § 1 i 2 Ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracji ("ppsa") i z art. 151 ppsa w związku z art 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("upea") oraz art. 121 § 1 i 5 upea, polegające na pominięciu wypełnienia przesłanki wykluczającej nałożenie grzywny spowodowanej zasadną podstawą do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w postaci braku wykonalności obowiązku dotyczącego dokonania rozbiórki, ponieważ wykonanie prac budowlanych zmierzających do rozbiórki, objętych decyzją administracyjną, jest obiektywnie niemożliwe, co przesądza o istnieniu przesłanki niewykonalności uniemożliwiającej prowadzenie postępowania egzekucyjnego, w tym nałożenie grzywny. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a w ramach tego o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uwzględnienie skargi na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i uchylenie decyzji organów administracji obu instancji oraz o 3. zasądzenie od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w sprawie zaszła przesłanka niewykonalności decyzji – nie ma możliwości wykonania robót rozbiórkowych objętych przedmiotową decyzją. Jest to niemożność obiektywna, potwierdzona nie tylko z punktu widzenia technicznego w oświadczeniu potencjalnego wykonawcy robót (wykonanie prac rozbiórkowych doprowadziłoby do naruszenia części budynku nienależącego do skarżącego), ale i z punktu widzenia prawnego, w świetle konieczności uzyskania odpowiedniego uprawnienia do ich wykonania. W ocenie skarżącego kasacyjnie, ocena zasadności zarzutów powinna być oceniana aktualnie, na moment prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a nie w oderwaniu od ram czasowych postępowania, w którym zostały zgłoszone zarzuty, jak wskazał sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o jedną z podstaw z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Naruszenie ww. przepisów ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1369/16, LEX nr 2 623 203). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie do takiego naruszenia nie doszło, a sąd pierwszej instancji oparł przeprowadzoną przez siebie kontrolę zaskarżonego postanowienia o ustawowe kryterium legalności. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2 627 812). W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. podkreślić należy, że jest on nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tylko art. 151 p.p.s.a., zatem ten ostatni przepis powinien zostać powiązany z odpowiednimi przepisami, które w ocenie strony zostały naruszone. W konsekwencji nietrafny jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji, jednocześnie, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jako wzajemnie wykluczających się podstaw prawnych. Pierwszy z tych przepisów sąd stosuje oddalając skargę, drugi – uwzględniając ją. Są to przepisy wynikowe, regulujące jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i nie mogą one być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, a więc dla potwierdzenia ich zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia przywołanych wyżej przepisów w zw. z "art. 33 pkt 3 u.p.e.a.". Podkreślić przy tym należy, że przywołany przepis składa się z dwóch paragrafów, a każdy z nich dzieli się na punkty. Wobec powyższego można jedynie domniemywać, że skarżący kasacyjnie zarzucał naruszenie art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a., zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być jedna z enumeratywnie wymienionych w § 1 sytuacji, z zastrzeżeniem węższego zakresu zarzutów, które zobowiązany może podnieść w egzekucji należności pieniężnych (§ 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że u.p.e.a. wprowadza dwa odrębne środki obrony przed egzekucją administracyjną (vide art. 122 § 3 u.p.e.a.). Zarzut, jako środek obrony przed egzekucją administracyjną, którego podstawy do wniesienia reguluje art. 33 § 1 u.p.e.a., służy wyłącznie w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podlega szczególnemu trybowi rozpoznania z udziałem wierzyciela (art. 34 § 1 u.p.e.a.). W toku postępowania egzekucyjnego zarzut więc już nie przysługuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2130/17, LEX nr 2 697 715). Alternatywne ujęcie środków prawnych w art. 122 § 3 u.p.e.a., tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2140/17, LEX nr 2 740 801). Oznacza to więc, że kwestionowanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny za pomocą środków właściwych dla postępowania w przedmiocie zarzutów jest nieprawidłowe i nie mogło odnieść jakichkolwiek pozytywnych dla skarżącego kasacyjnie skutków procesowych. Co więcej, zarzut naruszenia przywołanego przepisu został już wcześniej podniesiony przez skarżącego kasacyjnie w skardze w niniejszej sprawie. W wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1095/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w sposób kompletny, podkreślając jednocześnie, że zarzucana przez skarżącego kasacyjnie podstawa kwestionowania przez niego zaskarżonego postanowienia (niewykonalność obowiązku niepieniężnego, tu: polegającego na dokonaniu rozbiórki murowanej dobudówki) została uregulowana w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., a nie w pkt 3 tego przepisu. Ponadto, jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., zgłosił zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które organ pierwszej instancji oddalił postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. [...] WINB w [...], w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego kasacyjnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów wniesionych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Odnosząc się więc do twierdzenia skarżącego, że organ nie mógł nałożyć na niego grzywny w celu przymuszenia, ponieważ w sprawie zgłoszono zasadne zarzuty, trzeba stwierdzić, że jest ono nieuprawnione. Przypomnieć należy, że postanowienie w przedmiocie zarzutów było już ostateczne w dniu wydania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny, tj. [...] lipca 2017 r. Skoro więc zgłoszone zarzuty zostały uznane za nieuzasadnione, a organ orzekał w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia po wydaniu ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutów, to nie było też podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że nie został w sprawie naruszony art. 121 § 1 i 5 u.p.e.a. – zarówno z uwagi na fakt, że organ był uprawniony do nałożenia na skarżącego kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem nałożonego na niego obowiązku, jak również dlatego, że w skardze kasacyjnej nie została zakwestionowana wysokość nałożonej grzywny (a do tego odnosi się ww. przepis). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.