IV SA/Wa 1691/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Alina Balicka asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] na rzecz G. K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa S. (dalej: "Nadleśniczy" lub "organ"), na mocy którego Nadleśniczy postanowił "stwierdzić niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania od stanowiska Koła Łowieckiego "[...]" zawartego w piśmie z dn. 2 czerwca 2019 Ł.dz. [...] oraz Starosty S. w S. z dn. 5 czerwca 2019 r. złożonego, przez H.K. w dniu 17 czerwca 2019 r.". Postanowienie to nie zostało zaopatrzone datą ani numerem lub znakiem. Z czynności wyjaśniających podjętych przez Sąd wynika, że zaskarżone postanowienie zostało wydane [...] czerwca 2019 r., zaś numer sprawy to [...]. II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych. W dniu 17 czerwca 2019 r. do Nadleśnictwa S. wpłynęło odwołanie H.K., w którym wnoszący wnosił o rozpoznanie merytoryczne odwołania z dnia 21 maja 2019 r. od stanowiska Koła Łowieckiego "[...]", które dotyczyło rozmiaru szkód jakie wyrządziły dziki w jego łące. Zdaniem Nadleśniczego, pismo to było prośbą o merytoryczne rozpoznanie odwołania od stanowiska Koła Łowieckiego "[...]" (zostało ono dołączone, dołączono również odpowiedź Koła na pismo Starosty S. o innym znaku sprawy) co nie leży w kompetencjach Nadleśnictwa. Przyjmując nawet, że poszkodowany pisząc o stanowisku Koła miał na myśli protokół ostatecznego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych sporządzony w dniu 30 marca 2019 r. (który nie został dołączony), to zdaniem Nadleśniczego termin przewidziany na jego wniesienie już upłynął. Nadleśniczy przypomniała, że zgodnie z art. 46d ust. 1 ustawy z 13 października 1995 r. prawo łowieckie (Dz.U. z 2020 r. poz. 67; dalej: "Prawo łowieckie"), właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5. Zdaniem Nadleśniczego, jak wynika z treści dołączonych do ww. odwołania dokumentów, szacowanie szkody miało miejsce w miesiącu marcu, a protokół ostatecznego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych został sporządzony w dniu 30 marca 2019 r. Protokół ten nie został dołączony do przedmiotowego odwołania, ale w odwołaniu skierowanym do Koła Łowieckiego "[...]" z dn. 21 maja 2019 r. poszkodowany nadmienia, że protokół ten został przez niego podpisany, co zostało potwierdzone w dołączonym piśmie Koła Łowieckiego "[...]" z dn. 6 czerwca 2019 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w S.. W przedstawionym stanie faktycznym, zdaniem Nadleśniczego, określony na podstawie art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego termin do wniesienia odwołania od protokołu oględzin i ostatecznego szacowania szkody z dnia 30 marca 2019 r. upłynął w dniu 6 kwietnia 2019 r., a z uwagi na fakt, że termin ten przypada na dzień ustawowo wolny od pracy za ostatni dzień terminu należy uznać 8 kwietnia 2019 r. Nadleśniczy podkreślił, że art. 129 i 134 k.p.a. nakazują badanie przez organ zachowania wymaganego terminu, a w przypadku jego niezachowania wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania oraz uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. III.1. W skardze z 1 lipca 2019 r. wniesionej w imieniu G. K. wskazano, że postanowienie Nadleśniczego jest zaskarżone w całości. Zarzucono błędne ustalenie faktyczne polegające na przyjęciu, że doszło do uchybienia terminowi siedmiodniowemu od dnia podpisania protokołu oszacowania szkody w sytuacji, gdy ostatecznie z protokołem szkody skarżący zapoznał się w dniu 15 maja 2019 r. (pismo z Koła Łowieckiego nosi datę 12 maja 2019 r.), a nie jak ustalił Nadleśniczy, w dniu 30 marca 2019 r. Skarżący podniósł, że "samo żądanie nadesłania mi protokołu jaki podpisałem jako biorący udział w czynności na działce nie w tym znaczeniu ,że aprobowałem zapiski protokołujące ale jako obecność przy czynności, wskazywało, że dokładnej treści protokołu nie znałem". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzasadnienie postanowienia (bez daty) doręczonego w dniu 25 marca 2019 r. zawiera "mylące i wykrętne argumenty" polegające na przyjęciu, że pierwotna data zapoznania się z protokołem oszacowania strat to 30 marca 2019 r., gdy w istocie po tej dacie, na skutek żądań, skarżący otrzymał odpis tego protokołu około 15 maja 2019 r. Tym samym termin siedmiodniowy, na jakie powołuje się Nadleśniczy, powinien być liczony nie od dnia 30 marca 2019 r., ale od połowy maja 2019 r. Skarżący podniósł również, że pierwotne zażalenie na oszacowanie złożył "w drugie instancji koła Łowieckiego" w dniu 4 kwietnia 2019 r., a z pisma Nadleśniczego wynika ,że ,że jeszcze termin siedmiodniowy nie upłynął, bo wypadał dwa dni później, czyli 6 kwietnia 2019 r. III.2. Odpowiadając na zobowiązanie Sądu H.K wyjaśnił, że skarga została wniesiona w imieniu jego syna G.K. H. K. wskazał, że jest pełnomocnikiem syna (dołączono kopię pełnomocnictwa notarialnego z 19 maja 2006 r.) i w takim też charakterze H. K. występował w postępowaniu administracyjnym. III.3. W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Nadleśniczy wydał zaskarżone postanowienie nie dysponując kluczowym dla sprawy dokumentem, jakim jest protokół szacowania szkody. Tymczasem zgodnie z art. 46d ust. 1 Praw łowieckiego, właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5. Sam fakt podpisania przedmiotowego protokołu przez skarżącego w dniu 30 marca 2019 r. został przez organ ustalony jedynie w oparciu o twierdzenia zawarte w pismach skarżącego. Brak tego protokołu nie pozwala również na poczynienie ustalenia, czy skarżący był w ogóle pouczony o prawie do wniesienia odwołania do Nadleśniczego. Organ nie poczynił zresztą w tej sprawie jakichkolwiek ustaleń. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd zawarty w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 21 listopada 2019 r., IV SA/Po 702/19, CBOSA), że termin siedmiodniowy na złożenie odwołania winien być liczony dopiero od poinformowania poszkodowanego o prawie wyniesienia odwołania do nadleśniczego. Podkreślić bowiem należy, że ustawodawca od organów administracji publicznej wymaga działania zgodnego z prawem, nakładając jednocześnie na organy obowiązki zmierzające do zagwarantowania stronom postępowania administracyjnego ochrony przed nadużywaniem władczości przez organy. Wprawdzie z przepisu art. 46c, ani art. 46d Prawa łowieckiego nie wynika wprost obowiązek pouczenia o prawie i terminie do wniesienia odwołania, a z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego wynika, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady dotyczące informowania stron o przysługujących im środkach zaskarżenia stosuje się odpowiednio do postępowania prowadzonego dopiero przez nadleśniczego, to powinność informowania o możliwościach i terminie odwołania stanowi niewątpliwie jeden ze standardów "dobrej administracji", co pokazuje analiza unormowań Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (zwanego też Europejskim Kodeksem Dobrej Administracji; dalej w skrócie: "EKDA"), przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (tekst tłumaczenia EKDA cyt. za: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa 2007, dostępny na stronie: www.rpo.gov.pl/pliki/1192700305.pdf). Chodzi w szczególności o art. 19 EKDA – zgodnie z którym "Wydana przez instytucję decyzja, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, zawiera informację o możliwościach złożenia odwołania. Podaje się w szczególności rodzaj środków odwoławczych, organu, do których można je wnosić oraz terminy ich wnoszenia." Godzi się w tym miejscu zastrzec, że choć cytowane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDA), to w istocie kodyfikują one pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego, i tak też są one postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 27 września 2012 r. I OSK 1386/12, CBOSA). Warto w tym miejscu dodać, że na postanowienia EKDA, jako aktu wyznaczającego standardy rzetelnego postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie, powołano się w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183/VIII kadencja). Nadleśniczy, nie ustalając, czy i ewentualnie kiedy skarżący został pouczony o prawnie wyniesienia odwołania, naruszył art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 46d ust. 1 w zw. z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego. Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się pismo Koła Łowieckiego "[...]" z 2 czerwca 2019 r. adresowane do Starostwa Powiatowego w S. (k. 19), w którym zawarta jest informacja o treści art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego. Z akt sprawy wiadomo również, że pismo to miało być dołączone do pisma Starosty S. z 5 czerwca 2019 r. adresowanego do H.K.. Nie jest natomiast wiadome, kiedy to pismo zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego. Mając na uwadze twierdzenie Nadleśniczego, że odwołanie wpłynęło do organu w dniu 17 czerwca 2019 r., wysoce prawdopodobne jest, że wniesienie tego odwołania było właśnie reakcją na pouczenie zawarte w piśmie Starosty z 5 czerwca 2019. Stan akt nadesłanych przez Nadleśniczego nie pozwala również na ustalenie, czy odwołanie zostało nadane na poczcie (i kiedy), czy też wniesione na biuro podawcze organu. IV.3. Niezależnie od kwestii ewentualnego braku pouczenia skarżącego wskazać należy również na okoliczność, która nie była co prawda podnoszona przez skarżącego w postępowaniu przed Nadleśniczym, ale została zawarta w skardze. Chodzi tu o twierdzenie skarżącego, że "pierwotne zażalenie na oszacowanie złożył w drugie instancji koła Łowieckiego w dniu 4 kwietnia 2019 r.". Jeżeli takie "zażalenie" na szacunek zostało rzeczywiście złożone we wskazanym terminie, to zastosowanie może znaleźć tu norma ochrona z art. 65 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Norma ta ma zastosowanie, na mocy odesłania z art. 49a ust. 1 Praw łowieckiego, do postępowania odwoławczego przed nadleśniczym (por. np. wyrok WSA w Lublinie z 3 grudnia 2019 r., II SA/Lu 454/19, CBOSA). IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Nadleśniczy będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne (art. 153 p.p.s.a.). Przede wszystkim Nadleśniczy ustali, czy skarżący rzeczywiście w dniu 4 kwietnia 2019 r. wniósł "zażalenie" związku z protokołem szacowania szkody z 30 kwietnia 2019 r. W szczególności Nadleśniczy winien wezwać skarżącego do nadesłania odpisu tego "zażalenia" wraz z dowodem jego nadania. Skarżący winien współpracować z Nadleśniczym w wyjaśnieniu tej kwestii, tym bardziej, że chodzi o okoliczności korzystne dla skarżącego. Jeżeli taki fakt zostanie ustalony, wówczas wspomniane "zażalenie", w świetle art. 65 § 2 k.p.a. oraz zasady, że liczy się rzeczywista intencja strony, a nie literalne brzmienie pisma ("falsa demonstratio non nocet"), będzie mogło być ewentualnie uznane za odwołanie w rozumieniu art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego. Poczynienie w tej kwestii finalnych ocen prawnych poprzedzone musi być jednak zebraniem niezbędnego materiału dowodowego przez organ. W razie braku dowodów na złożenie odwołania w dniu 4 kwietnia 2019 r., Nadleśniczy winien ustalić, kiedy skarżący został po raz pierwszy poinformowany o prawie złożenia odwołania. IV.5. Niezależnie od zaleceń zawartych w punkcie IV.4 Sąd zwraca uwagę na potrzebę przestrzegania przez Nadleśniczego następujących podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Po pierwsze, organ winien założyć akta sprawy administracyjnej i prowadzić je zgodnie z wymogami k.p.a., w tym w aspekcie obowiązku założenia metryki sprawy (art. 66a k.p.a.). Po drugie, redagując orzeczenia Nadleśniczy nie może pomijać tak kluczowego elementu, jak data wydania aktu (art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 124 § 1 k.p.a.). Po trzecie, organ winien wyjaśnić, czy wnoszący pismo działa w imieniu własnym czy jako pełnomocnik strony. Jeżeli pismo składa pełnomocnik, to do akt winno być przedłożone pełnomocnictwo zgodnie z wymogami z art. 33 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., chyba że organ uzna, że w sprawie zachodzi wyjątek przewidziany w art. 33 § 4 k.p.a. IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi w kwocie 100 zł. IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.