VII SA/Wa 1779/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A K na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania kopii akt oddala skargę Przedmiotem skargi A K ("skarżąca") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...] z [...] czerwca 2019 r., wydane w sprawie dotyczącej dostępu i wydania kopii akt sprawy w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z [...] lutego 2019 r. skarżąca wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") o kopie akt sześciu spraw, prowadzonych przez ten organ o znakach [...],[...],[...],[...],[...]oraz [...]. Postanowieniem nr [...]z [...] kwietnia 2019 r., wydanym na podstawie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") PINB odmówił skarżącej wydania kopii akt sprawy [...]oraz odmówił dostępu do akt tej sprawy w celu sporządzenia z nich notatek, kopii i odpisów. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej [...]WINB wydał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., opisane na wstępie postanowienie nr [...]z [...] czerwca 2019 r., którym uchylił w całości rozstrzygnięcie PINB z [...] kwietnia 2019 r. i, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dostępu oraz wydania kopii akt sprawy prowadzonej przez PINB pod znakiem [...], dotyczącej oczka wodnego znajdującego się na terenie działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ opisał przebieg sprawy, a następnie wskazał, że zgodnie z treścią art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Art. 74 ww. ustawy stanowi w § 1, że przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Art. 74 § 2 stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. [...]WINB podkreślił, że spoczywający na organie administracji publicznej obowiązek udostępniania akt sprawy odnosi się do strony (stron) postępowania (w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Akta sprawy należy udostępnić pełnomocnikowi, jeżeli został ustanowiony, podobnie gdy strona jest zastępowana przez przedstawiciela ustawowego. Uprawnienie do przeglądania akt sprawy przysługuje uczestnikom na prawach strony, którzy dysponują takim zakresem uprawnień procesowych jak strona. Odnoszą się także do nich wszelkie ograniczenia w udostępnianiu akt sprawy. Niewykluczone jest również udostępnianie akt sprawy innym podmiotom postępowania administracyjnego, np. biegłym. W tym przypadku może to być uzasadnione koniecznością sporządzenia prawidłowej opinii. Natomiast obywatel niebędący stroną postępowania administracyjnego nie ma prawa żądania udostępnienia mu akt (dokumentów) posiadanych przez organ administracyjny. W niniejszej sprawie nieudostępnienie skarżącej akt było w ocenie organu zasadne, jednakże brak było podstaw do wydania w tym przedmiocie postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu [...]1 października 2018 r. [...] marca 2019 r. na działce nr ew. [...] zostały przeprowadzone uzupełniające czynności kontrolne, w wyniku których potwierdzono, że A K nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony, o czym organ powiatowy poinformował skarżącą pismem z [...] marca 2019 r. Organ wskazał, że przedstawione przez skarżącą w zażaleniu argumenty nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i nie mogą skutkować zmianą niniejszego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ podkreślił, iż prawo wglądu w akta sprawy nie może kwestionować dokonanych w postępowaniu głównym ustaleń co do legitymacji procesowej strony. Podsumowując, w ocenie [...]WINB organ I instancji zasadnie odmówił skarżącej dostępu oraz wydania kopii akt sprawy prowadzonej pod znakiem [...] jednak udzielenie skarżącej odpowiedzi na jej wniosek w formie postanowienia było niewłaściwe. Zdaniem organu wojewódzkiego zaistniała sytuacja procesowa w rozpoznawanej sprawie nie odpowiadała dyspozycji przepisu art. 74 § 2 k.p.a., w oparciu o który zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem w warunkach rozpoznawanej sprawy stwierdzenie o braku uprawnienia do bycia stroną powinno prowadzić do umorzenia postępowania incydentalnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej. W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...]WINB z [...] czerwca 2019 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 Prawa wodnego, - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, - prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji publicznej z mocy art. 8 k.p.a., - niewłaściwe zastosowanie art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. i celowe wykluczenie skarżącej z postępowania, - niewłaściwe zastosowanie przepisów k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała pozbawienie jej statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z [...] czerwca 2019 r., uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nr [...]z [...]kwietnia 2019 r., odmawiające A K dostępu oraz wydania kopii akt sprawy (prowadzonej pod znakiem [...]), i umarzające postępowanie w sprawie dostępu oraz wydania kopii akt tej sprawy. W obu ww. postanowieniach organy zgodnie przyjęły, że skarżąca nie ma przymiotu strony, jednak z powodu odmiennej oceny skutków braku statusu strony wydały odmienne rozstrzygnięcia, przy czym - zdaniem Sądu - uznać należy, że prawidłowa jest ocena dokonana przez [...]WINB, a to z następujących powodów. Art. 73 § 1 k.p.a. stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że dostęp do akt mają jedynie strony danego postępowania. Skarżąca domagała się udostępnienia m.in. akt sprawy o znaku [...]. Postępowanie w tej sprawie dotyczyło oczka wodnego znajdującego się na terenie działki nr ew. [...]w miejscowości [...], gm. [...], i na skutek interwencji skarżącej, zostało uruchomione przez organ nadzoru budowlanego z urzędu; organ w postępowaniu tym nie uznał skarżącej za stronę, o czym poinformował ją pismem z 4 marca 2019 r. Co prawda [...]WINB nakazał temu organowi załatwienie wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania (co skutkowało wydaniem przez PINB postanowienia nr [...] z [...] lipca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej, utrzymanego w mocy przez [...]WINB postanowieniem nr [...]z [...]sierpnia 2019 r.; wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2334/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A K na to rozstrzygnięcie). Niemniej jednak to tylko wzmacnia ocenę co do tego, że rozstrzyganie o tym, czy danej osobie przysługuje status strony następuje w postępowaniu głównym; nie może więc mieć miejsca w postępowaniu w sprawie udostępnienia akt, które ma charakter incydentalny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 301/18). Z tego też powodu w niniejszym postępowaniu (dotyczącym wyłącznie udostępnienia akt) organ nie mógł badać i oceniać przymiotu strony wnioskodawczyni, a obowiązany był wydać postanowienie opierając się w tej kwestii o stan głównej sprawy – w tej zaś uznano, że skarżąca nie posiada statusu strony. Z tej też przyczyny, w ocenie Sądu, zasadnie [...]WINB uznał, że PINB błędnie orzekł o odmowie wydania kopii akt i dostępu do akt; złożenie wniosku przez osobę niebędącą stroną postępowania nie powinno bowiem skutkować wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.; w przepisie tym mowa jest o odmowie dostępu, gdy żądanie skieruje strona. Błąd ten właściwie więc skorygował w swoim rozstrzygnięciu [...]WINB, uchylając postanowienie PINB i umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zwracając w efekcie uwagę na konieczność rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sąd dostrzega także, że zgodnie z orzecznictwem "bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem" (v. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1098/17). Bezprzedmiotowość postępowania występuje m. in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie, a okoliczność ta została ustalona po uruchomieniu tego postępowania. Co przy tym istotne, na zasadzie art. 126 k.p.a. (w brzmieniu wprowadzonym ustawą zmieniającą z 3 grudnia 2010 r.), art. 105 znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień. Zatem, w obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej (kończącej się postanowieniem), została poddana regulacji art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza, że w przypadku bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu tego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., sygn.. akt I OSK 2641/17). W konsekwencji i wobec okoliczności sprawy, art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. prawidłowo - zdaniem Sądu - został uwzględniony przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu. Podsumowując, [...]WINB prawidłowo uchylił postanowienie PINB i zastosował art. 105 § 1 k.p.a., umarzając postępowanie z wniosku A K o udostępnienie jej akt sprawy o znaku [...] i wydania jej kopii z akt tej sprawy, albowiem nie była ona stroną tego postępowania. W kontekście powyższych rozważań jako bezzasadne Sąd ocenia zarzuty skargi; zmierzają one do zakwestionowania odmówienia skarżącej statusu strony – ta zaś kwestia, co należy jeszcze raz podkreślić, nie mogła być przedmiotem niniejszego postępowania jako mającego charakter wpadkowy. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.