I SA/Wa 77/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) WSA Monika Sawa Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku I SA/Wa 77/19 U Z A S A D N I E N I E Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lutego 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki ewid. [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], z zabudową budynkiem mieszkalnym dwu kondygnacyjnym. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 1993 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności opisanej wyżej nieruchomości. J. K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1372/16, uchylił ww. decyzje obu instancji. W wyroku tym Sąd zobowiązał organ nadzoru do zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich spadkobierców po J. B. oraz do prowadzenia postępowania nieważnościowego z udziałem wszystkich stron postępowania. Ponadto Minister został zobowiązany do wyjaśnienia okoliczności dotyczących położenia spornej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i dokonania oceny legalności decyzji komunalizacyjnej z [...] marca 1993 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2018 r., mając na względzie ocenę prawną dokonaną przez Sąd ww. wyroku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1993 r. J. K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasady dotyczące postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 kpa oraz postępowania komunalizacyjnego i zaznaczył, że materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. był art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z brzmienia art. 5 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Organ wskazał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], stanowiąca skomunalizowaną działkę nr [...] z obrębu [...], aktualnie oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], a jej stan prawny jest uregulowany w KW nr [...]. Wcześniej nieruchomość ta była uregulowana w księdze hipotecznej pn. Dobra Ziemskie K. [...], w treści której wskazano, że na mocy aktu zeznanego z dnia [...] lutego 1928 r. A. i Z. małżonkowie A. nabyli działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...] m². J. K. jest następcą prawnym po J. B., spadkobierczyni A. i Z. A. Zgodnie z wytycznymi wyroku z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1372/16, organ nadzoru prowadził niniejsze postępowanie przy udziale spadkobierców J. B. Odnosząc się do wytycznych wyroku dotyczących wyjaśnienia położenia spornej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. i dokonania oceny legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] Minister wskazał, że stosując się do ww. wytycznych wystąpił do Urzędu W. o udzielenie stosownych wyjaśnień odnośnie położenia przedmiotowej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., tj. czy była ona położona na obszarze miasta W., czy Gminy B. Ponadto Minister zwrócił się o przesłanie mapy, na której wskazane będą granice ówczesnej Gminy W. i Gminy B. i położenie działki nr [...], pochodzącej z dawnej księgi hipotecznej pn. "Dobra Ziemskie K. [...]", prowadzonej dla dawnej działki nr [...]. W odpowiedzi Urząd W. poinformował, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. znajdowała się w granicach administracyjnych miasta W., natomiast historyczne granice miasta W są widoczne na mapie udostępnianej przez Urząd W. w serwisie mapowym na stronie www.mapa.um.[...].pl w zakładce "Historyczna". Korzystając z ww. serwisu mapowego można poglądowo określić jak przebiegała granica terenu objętego działaniem ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. Z analizy zamieszczonej w serwisie internetowym warstw mapy z historycznymi granicami miasta W. z lat 1930 i 1938 wynika, że przedmiotowa nieruchomość w tym przedziale czasowym została włączona w granice miasta W, jak również obejmowała ją granica z 1945 r. (dekretowa). Minister podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie podważa powyższych ustaleń, wobec powyższego uznano wyjaśnienia organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej za wystarczające. Tym samym organ nadzoru uznał, że sporna nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. Art. 1 tego dekretu stanowi, że wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m.st. Warszawy. Następnie na mocy przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Przejście własności nie obejmowało budynków położonych na tych gruntach, o czym stanowi art. 5 dekretu, jako że budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy pozostają własnością dotychczasowych właścicieli. Aby zachować ww. prawo konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej później na własność czasową, a następnie na prawo użytkowania wieczystego) w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Prawo własności budynków byłych właścicieli przechodziło na własność gminy (a następnie Skarbu Państwa) dopiero w momencie uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej (a następnie użytkowania wieczystego), albo niezłożenia we wskazanym terminie wniosku o przyznanie tego prawa. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy dotychczasowi właściciele zostali pozbawieni prawa do gruntu. Natomiast budynki znajdujące się gruncie po spełnieniu wymogów dekretowych stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. W przedmiotowej sprawie nie został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jak również nie zostały złożone wnioski o nabycie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości przewidziane przepisami uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze miasta W w wieczyste użytkowanie i przepisami ustawy z dnia 9 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ podkreślił, że w razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, przejście budynków położonych na tym gruncie na własność Skarbu Państwa następuje z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem. Wobec powyższego w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i podlegała komunalizacji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Tym samym zdaniem Ministra kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. nie była obarczona żadną z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Odnosząc się do argumentu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że gmina B. została włączona do miasta W. dopiero w 1951 r., organ wskazał, że nie stoi to w sprzeczności z dokonanymi w sprawie ustaleniami w zakresie pozostawania spornej nieruchomości w granicach miasta W. w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. B. (wcześniej K.) zarzucając naruszenie: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ocen prawnych i wskazań co dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt SA/Wa 1372/16, - art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poprzez wydanie decyzji bez należycie zebranego materiału dowodowego pomijając dowody przedstawione przez stronę, - art. 107 § 3 kpa poprzez brak należycie sporządzonego uzasadnienia decyzji, co polegać miało na pominięciu dowodów przedłożonych przez stronę, z których wynika, iż nieruchomość przy obecnej ul. [...] znajdowała się na terenie Gminy B., nie zaś miasta W. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według stawek przewidzianych prawem. Podkreślono przede wszystkim, że organ nie wykonał wytycznych Sądu, zaniechał dokonania ustaleń niezbędnych dla ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz oceny dowodów przedstawionych przez Skarżącą. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest, zdaniem Sądu, uzasadniona. Podkreślenia wymaga, że orzekając w sprawie niniejszej organy działały w warunkach związania wyrokiem tutejszego sądu z dnia 29 listopada 2016r. sygn.I SA/Wa 1372/16. Z jego uzasadnienia wprost wynika, że z uwagi na treść wniosku Skarżącej, ustalenie granic miasta W. w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego jest w niniejszej sprawie istotne z tego powodu, że jeżeli sporna nieruchomość była wówczas położona w Gminie B., to oznacza, że nie była objęta działaniem tego dekretu, a co za tym idzie nie stała się własnością Gminy W. , a następnie Skarbu Państwa i w związku z tym nie podlegała komunalizacji w dacie 27 maja 1990 r. Mając na uwadze , że z mocy art. 1 dekretu doszło do komunalizacji gruntów położonych na obszarze m. st. Warszawy , Sąd uznał za konieczne odwołanie się do przepisów obowiązującej od 29 września 1938 r., a także w dacie wejścia w życie dekretu, ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479) regulującej zagadnienie obszaru m.st. Warszawy. Art. 3 ust. 1 wskazanej ustawy z 1938 r. przewidywał, że miasto obejmuje obszar zamknięty granicami, istniejącymi w chwili wejścia w życie ustawy. Zmienić zaś granice miasta można było tylko w drodze ustawy (ust. 2). Sąd wskazał, że zmiana granic miasta nastąpiła dopiero w dniu [...] maja 1951 r. poprzez włączenie do miasta W. obszaru gminy B., z wyjątkiem gromad B. i G., które włączono do gminy M., co wynika z § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1951 r. w sprawie zmiany granic miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 27, poz. 199). Przebieg nowej granicy został zaś ustalony zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 1951 r. w sprawie szczegółowego przebiegu granicy miasta W. i powiatu [...] ([...]. Nr [...], poz. [...]) . Wskazując na powyższe Sąd zlecił aby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, w aspekcie okoliczności wynikających z powołanych wyżej przepisów, czy sporna nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu położona była na obszarze miasta W., czy też Gminy B. Sąd podkreślił także, że niezbędne jest uzyskanie dokumentacji mapowej, na której będą wskazane granice ówczesnej Gminy W. i Gminy B. oraz położenie spornej nieruchomości gdyż zgromadzone w sprawie pisma Urzędu W. stwierdzające, że sporna nieruchomość położona jest na terenie objętym działaniem dekretu są niewystarczające, ponieważ nie odwołują się do granic obszaru miasta W. z dnia [...] listopada 1945 r. oraz nie wynika z nich na jakich ówczesnych danych zostało oparte stanowisko Prezydenta W. Mając powyższe na uwadze w aspekcie uzasadnienia zaskarżonej obecnie decyzji, Sąd uznał, że organy administracji zaniechały wykonania wytycznych Sądu , a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji dowodzi jednoznacznie, że organy administracji ograniczyły się do stwierdzenia, że będąca przedmiotem sporu nieruchomość ,w chwili wejścia w życie dekretu [...], znajdowała się w granicach miasta W., nie popierając powyższego żadnym aktem prawnym w przedmiocie zmiany granic, ani dokumentem, który obrazowałby położenie nieruchomości na tle ówczesnej granicy pomiędzy miastem W. a Gminą B. Sąd podziela w pełni zarzut Skarżącej , że za wykazanie przebiegu granicy miasta nie można uznać odesłania do strony internetowej, na której można prześledzić historyczne zmiany granic miasta W. Za niewystarczającą należy także uznać informację uzyskaną ze Służby Geodezyjnej i Kartograficznej mającą stwierdzić, że nieruchomość położna przy ul. [...] w przedziale lat 1930-1938 została włączona do miasta W.. Z informacji tej nie wynika bowiem w oparciu o jakie ówczesne przepisy prawa , dane oraz mapy organ ustalił położenie tej nieruchomości względem granic miasta. Ma rację Skarżąca , że współcześnie sporządzona wizualizacja przebiegu granicy wykonana na tle obecnej mapy W. , dostępna w serwisie mapowym – zakładce "Historyczna" ,nie może stanowić podstawy do ustalenia historycznych granic gminy, gdyż nie wskazuje w oparciu o jakie dane, tj. dokumenty, akty prawne czy historyczne mapy została sporządzona. Za trafny należy uznać także zarzut skargi , że organ ponownie rozpatrując sprawę nie odniósł się i nie omówił dowodów przedstawionych przez Skarżącą, która wywodzi z nich, że przed wybuchem II wojny światowej nieruchomość przy ul. [...] w W. leżała w ówczesnej gminie B., a więc poza granicami ówczesnego miasta W. Wobec zaistniałych uchybień, Sąd uznał żądanie skargi za uzasadnione. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni okoliczności dotyczące położenia spornej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu i w tym kontekście dokona oceny legalności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.