II OSK 1605/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2570/19 w sprawie ze skargi E. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2019 r. znak: MDO.051.236.2019(2) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2020 r. VII SA/Wa 2570/19 oddalił skargę E. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z 30 września 2019 r. znak: MDO.051.236.2019(2) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania dziecka A. M. obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo podjęły działania zmierzające do wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniom, nakładając na skarżącego grzywnę w odpowiedniej wysokości. Sąd wskazał, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.) dalej zwanej też "ustawą". Sąd uznał, że obowiązek jest wykonalny i wymagalny, zachowana została właściwość organów, a wysokość nałożonej grzywny nie jest wygórowana. Skargę kasacyjną złożyła E. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 § 1 i art. 17 § 1 i 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 1,10 pkt. 1, 2, 4 i ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że obowiązek poddania A. M. szczepieniu jest dopuszczalny a w konsekwencji przyjęcie, że zasadnie doszło do wszczęcia egzekucji obowiązku szczepień A. M. w sytuacji, gdy obowiązek nie zaistniał, gdyż termin szczepień wyznaczony w Komunikatach Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na lata 2011- 2014 nie był wiążący jako wyłączony z katalogu powszechnie obowiązujących źródeł prawa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych postanowień i bezpodstawne oddalenie skargi, 2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 § 1 i art. 17 § 1 i 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 1, 10 pkt. 1, 2 i 4 i ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że obowiązek poddania A. M. szczepieniu był dopuszczalny a w konsekwencji uznanie zasadności wszczęcia egzekucji obowiązku szczepień A. M. w sytuacji, gdy obowiązek nie zaistniał, gdyż termin szczepień wyznaczony w Komunikatach Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na lata 2011 - 2014 nie był wiążący ze względu na jego wydanie przez organ nieuprawniony do uregulowania w nim materii podlegającej unormowaniu w drodze rozporządzenia, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych postanowień i bezpodstawne oddalenie skargi 3. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 § 1 i art. 17 § 1 i 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 1,10 pkt. 1, 2 i 4 i ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że dopuszczalne było poddanie A. M. szczepieniu a w konsekwencji wszczęcie egzekucji obowiązku szczepień A. M. w sytuacji, gdy obowiązek ten nie zaistniał, gdyż termin szczepień wyznaczony w Komunikatach Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na lata 2011-2014 nie był wiążący ze względu na charakter wewnętrzny komunikatu obowiązującego tylko jednostki organizacyjnie podległe PPIS, który nie może być podstawą decyzji wobec obywateli, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych postanowień i bezpodstawne oddalenie skargi, 4. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (ewentualnie ich błędną wykładnię) uznanie, że możliwe jest przymuszenie do odbycia szczepień ochronnych a w konsekwencji wszczęcie egzekucji obowiązku szczepień A. M. w sytuacji, gdy wykonanie tego obowiązku nie było dopuszczalne, gdyż warunkiem jego dopuszczalności jest poddanie dziecka badaniu kwalifikacyjnemu, które nie jest obowiązkowe, i które nie zostało przeprowadzone, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych postanowień i bezpodstawne oddalenie skargi, 5. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art 151, art 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 § 1 i art. 17 § 1 i la ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. art. 5 ust 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz § 3 rozporządzenia i Komunikatach Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na lata 2011 - 2014 oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich dowolne i wybiórcze zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych postanowień i bezpodstawne oddalenie skargi, 6. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art 3 § 1 i § 2 pkt 2), art 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art 7 § 1, art 119 § 1, 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. i art. 47 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że egzekucja obowiązku szczepień jest możliwa na gruncie obecnie obowiązujących przepisów podczas gdy wprowadzający go przepis jest sprzeczny z prawem do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych postanowień i bezpodstawne oddalenie skargi. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym ma prawo wniesienia zarzutów, stosownie do art. 33-35 ww. ustawy. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia, spełniający podobną rolę jak odwołanie w postępowaniu administracyjnym, posiada jednak pewne odrębności. Zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego. Obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 cyt. ustawy konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących. Podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest bowiem regulacja ustawowa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. To ustawodawca zadecydował o sposobie uregulowania tej materii. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień w formie komunikatu wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Trudno byłoby oczekiwać, żeby materią tą miał zajmować się ustawodawca, który w przywołanym akcie prawnym wyraźnie stanowi o obowiązku szczepień ochronnych, kwestie szczegółowe pozostawiając rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że syn skarżącej nie został też poddany kwalifikacyjnemu badaniu lekarskiemu. Nie uzyskał zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań do wykonania ww. szczepień. Wobec tego obowiązek wymieniony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny. Cytowane regulacje przewidują bowiem obowiązek szczepienia z mocy prawa. Skoro obowiązująca regulacja prawna w ustawie o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada obowiązek poddania się szczepieniu, nie ma podstaw do przyjęcia nieistnienia obowiązku, jak i braku jego wymagalności. Obowiązek został nałożony w drodze przepisów powszechnie obowiązujących. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego poprzedzone jest lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Odmowa wzięcia udziału w badaniu – co miało miejsce w niniejszej sprawie – uniemożliwia wykonanie szczepienia i powinna być traktowana jako odmowa poddania się temu szczepieniu. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, iż termin szczepień wyznaczony w Komunikatach Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na lata 2011-2014 nie był wiążący jako wyłączony z katalogu powszechnie obowiązujących źródeł prawa na terenie Rzeczypospolitej, należy podkreślić, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jednego ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że regulacja ta jest niezbędna dla ochrony wartości, jaką jest zdrowie i życie ludzi. Obowiązek podjęcia działań mających na celu zapobieganie epidemiom chorób zakaźnych wynika już z treści cyt. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Co więcej, ustawodawca przewidział też odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka. W niniejszej sprawie badaniu podlega jedynie legalność wydania postanowienia o nałożenia grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 ustawy, w którym wymieniono przypadki, w których nakłada się grzywnę) oraz sposobu ustalenia jej wysokości (art. 121) – por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r., II OSK 2328/18. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów w tym zakresie, zarzuty koncentrują się jedynie na obowiązku szczepienia, jego istnieniu i podstawie prawnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.