II SA/Po 938/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Komendant Policji (dalej KWP,) po rozpatrzeniu odwołania asp. szt. P. A. od rozkazu personalnego nr [...] z [...] lipca 2019 r. Komendanta Miejskiego Policji w [...] (KMP) w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Decyzję wydano w następujących okolicznościach. KMP ww. rozkazem personalnym z [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 6f oraz art. 12e ust. 1, 3, 13 i 14 w zw. z art. 121f ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. z 2019 r. poz. 161 ze zm., dalej: u.P.) stwierdził wobec asp. szt. P. A. - starszego dzielnicowego [...] w [...] KMP utratę prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego tj. od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. w związku z ustaleniem jego nieprawidłowego wykorzystania. W motywach rozkazu KMP przywołał treść przepisów i wskazał, że w okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. P. A. przebywał na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez lekarza ortopedę traumatologa. [...] stycznia 2019 r. P. S. – Komendant Komisariatu Policji w [...] usiłował skontaktować się telefonicznie z P. A. przebywającym na zwolnieniu lekarskim celem ustalenia sposobu doręczenia rozkazów personalnych wydanych przez KMP. P. A. nie odbierał telefonu, lecz tego samego dnia oddzwonił informując, że nie przebywa obecnie w miejscu zamieszkania, gdyż wyjechał z dziećmi w góry. KMP ustalenia z tych czynności udokumentował protokołem z kontroli policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim. Wyjaśniono, że zgodnie z decyzją KMP z [...] marca 2016 r. nr [...] oraz upoważnieniem z [...] marca 2017 r. P. S. posiada uprawnienie do kontroli policjantów KMP przebywających na zwolnieniu lekarskim. P. A. odwołał się od powyższego rozkazu personalnego żądając jego uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 121e ust. 7, 10, 11 i 13 u.P. twierdząc, że ów rozkaz personalny wydano bez należytej podstawy prawnej i faktycznej. Utrzymując w mocy zaskarżony rozkaz personalny KWP powołał art. 121e ust. 1, 3, 7, 9, 10 i 13 u.P. i wyjaśnił, że P. A. [...] października 2018 r. w czasie służby doznał urazu w postaci złamania paliczka środkowego palca V prawej ręki oraz zwichnięcia, skręcenia i naderwania stawów i wiązadeł na poziomie nadgarstka i ręki prawej. Zdarzenie to uznano za wypadek w służbie. Funkcjonariusz przebywał nieprzerwanie na zwolnieniu lekarskim od [...] października 2018 r. do [...] lutego 2019 r. W okresie tym KMP wydał dwa rozkazy personalne (z [...].01.2019 r.), które należało doręczyć funkcjonariuszowi. [...] stycznia 2019 r. P. S. skontaktował się telefonicznie z P. A. celem doręczenia ww. rozkazów, a ten poinformował go, że nie przebywa obecnie w miejscu zamieszkania, gdyż wyjechał z dziećmi w góry. Z ustaleń tych P. S. sporządził protokół z kontroli policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim oraz notatkę służbową, na podstawie której Zespół ds. Kontroli, Skarg i Wniosków KMP przeprowadził czynności wyjaśniające zgodnie z art. 134i ust. 4 u.P. Czynności wykazały, że policjant dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej zawartej w dyspozycji art. 132 ust. 1 u.P. w zw. z § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta" stanowiących załącznik do zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" w ten sposób, że przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] października 2018 r. do [...] lutego 2019 r. i będąc z tego tytułu niezdolnym do pełnienia służby, w dniach od [...] stycznia 2019 r. do [...] stycznia 2019 r. uczestniczył w prywatnym wyjeździe poza miejsce zamieszkania. KWP odnosząc się do zarzutu nieprawidłowości protokołu stwierdził, że protokół sporządzono zgodnie z art. 121e ust. 10 u.P., gdyż zawiera on informację, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego – wyjazd P. A. z dziećmi w góry. Organ przywołał stanowisko judykatury, iż art. 121e ust. 13 u.P. nie może być wykładany w oderwaniu od pozostałych przepisów tego aktu, w szczególności art. 121e ust. 7 u.P. Ten zaś przepis wskazuje, że przez kontrolę prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego rozumie się ustalenie, czy policjant w okresie rzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Ponadto, protokół kontroli nie stanowi samodzielnej czynności, oderwanej od pozostałych, zebranych w sprawie dowodów, które świadczą, że policjant wykorzystuje zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem, skoro stanowi efekt kontroli. Ustawodawca łączy odebranie uposażenia z generalnym dokonaniem ustaleń co do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia, a nie z samym protokołem kontroli. Nawet przy braku protokołu kontroli całość zebranych w sprawie dowodów może stanowić wystarczającą podstawę do wydania odpowiedniej decyzji. Nie do przyjęcia byłaby bowiem sytuacja, w której organ nie podjąłby stosownych czynności wyjaśniających po powzięciu informacji i to od samego policjanta, iż w czasie trwającego zwolnienia lekarskiego wykorzystuje je w sposób nieprawidłowy, gospodarując czasem w sposób dowolny. Organ dodał, że próba doręczenia policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskiemu rozkazów personalnych z [...] stycznia 2019 r. (nr [...] i [...]) nie wiązała się z wykonywaniem przez niego obowiązków służbowych. Nadto z protokołu kontroli wynika, że policjant korzystając ze zwolnienia lekarskiego przebywał poza miejscem zamieszkania w górach z dziećmi. Powodem wydania decyzji przez KMP było ustalenie, że policjant wykorzystał okres zwolnienia lekarskiego sprzecznie z jego celem, wyjeżdżając z dziećmi w góry, w celu opieki nad nimi, traktując czas zwolnienia lekarskiego jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego. Adnotacja na zwolnieniu lekarskim "może chodzić" nie oznacza, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim może traktować jego okres jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Orzeczona niezdolność do służby z możliwością poruszania się stanowi o możliwości wykonywania przez policjanta zwykłych czynności dnia codziennego, dokonanie zakupów żywnościowych, zakup leków, materiałów medycznych, udanie się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne, poruszanie się po mieszkaniu. Czas ten nie może być traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu. KWP dodał, że organ I instancji pozyskał od lekarza, który wystawił P. A. zwolnienie lekarskie informację, że ten nie zalecał policjantowi kilkudniowego wyjazdu w góry, tym bardziej nie w celu sprawowania opieki nad dziećmi. Podkreślono przy tym, że celem niniejszego postępowania nie jest ustalenie stanu zdrowia policjanta, tylko ocena, czy policjant w okresie niezdolności do służby wykorzystał zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem. Podjęte zaś przez P. A. czynności w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim nie były czynnościami dnia codziennego i nie stanowiły zaleceń lekarskich. Sytuacja zaś, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim wykonywał czynności ewidentnie nie mające nic wspólnego z działaniami umożliwiającym mu jak najszybszy powrót do zdrowia, a tym samym do służby, uzasadnia uznanie, że P. A. wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem. Potwierdzeniem powyższego było chociażby przedłożenie kolejnego zwolnienia lekarskiego obejmującego okres [...] lutego 2019 r., co spowodowało absencję w służbie o kolejny miesiąc. W tym stanie rzeczy KWP uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową. W skardze na powyższą decyzję P. A. zarzucił KWP naruszenie: - art. 121e ust. 1 2i pkt 2, ust. 7, 10, 12 i 13 u.P. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie nieprawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego oraz nieobjęcie obiektywnymi rozważaniami całokształtu okoliczności, w szczególności wskazanych przez skarżącego nieprawidłowości w realizacji kontroli, o jakiej mowa w art. 121e ust. 1 u.P. polegających na: 1) sporządzeniu tzw. protokołu nieprawidłowo, nie w wyniku kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, ale przy okazji doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego, a także poprzez brak w protokole informacji o nieprawidłowym wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, 2) nieuwzględnieniu ujawnionych wyjaśnień i notatek skarżącego, w których stwierdza, że wyjazd z dziećmi konsultował uprzednio z lekarzem prowadzącym, a ten nie stwierdził przeciwwskazań do wyjazdu, co powinno zostać uznane za uwagi do protokołu, o jakich mowa w art. 121e ust. 12 u.P. - art. 6 K.p.a. w zw. z art. 121e ust. 13 u.P. poprzez oparcie się na dokumencie "Protokół z kontroli policjanta ..." pomimo jego wadliwości prawnej i faktycznej, - art. 140 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Mając na względzie te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji – rozkazu personalnego KMP, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi KWP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę jako niezasadną należało oddalić. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 121e u.P. stwierdzający, iż prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli (ust. 1). Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (ust. 3). Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem (art. 121e ust. 7 u.P.). W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób, niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 10 u.P.). Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4 (art. 121e ust. 13 zdanie pierwsze u.P.). W świetle powołanych przepisów zadaniem organów Policji było dokonanie, w oparciu o ustalony stan faktyczny oraz zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy, oceny czy wykonywanie w czasie zwolnienia lekarskiego opisanych w decyzji czynności przez skarżącego może być uznane za prawidłowe wykorzystanie tego zwolnienia, tzn. czy było związane z zaspokojeniem jego życiowych, a w szczególności zdrowotnych, potrzeb. Bezsporne jest, że skarżący policjant - asp. szt. P. A., przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. , po doznanym [...] października 2018 r. na służbie wypadku - urazie złamania paliczka środkowego palca V prawej ręki oraz zwichnięcia, skręcenia, naderwania stawów i wiązadeł na poziomie nadgarstka i ręki prawej, opuścił swoje miejsce zamieszkania i wraz z dziećmi wyjechał w góry. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy obu instancji ocena działań skarżącego w dniu [...] stycznia 2019 r. polegających na opuszczenia miejsca stałego zamieszkania i wyjechaniu w góry z dziećmi, jako nieprawidłowego wykorzystania udzielonego mu zwolnienia lekarskiego od służby, jest w pełni zasadna. Bez wpływu na fakt zrealizowania się przesłanki wykorzystania zwolnienia lekarskie w inny sposób, niezgodny z jego celem jest podnoszona przez skarżącego okoliczność rzekomego – jak podał skarżący w notatce służbowej z [...] marca 2019 r. – skonsultowania się przed owym wyjazdem w góry z lekarzem prowadzącym, którym stwierdził, że nie ma przeciwwskazań do takiego wyjazdu i nie wpłynie to na pogorszenie stanu zdrowia. Trafnie uczynił KMP uzyskując od lekarza prowadzącego skarżącego – lekarza specjalistę ortopedy, traumatologa M. G. wyjaśnień (z [...].06.2019 r.), zgodnie z którymi ów lekarz nie zalecał swemu pacjentowi kilkudniowego wyjazdu w góry, tym bardziej nie w celu sprawowania opieki nad dziećmi. Informacja ta niweczy zarzuty skarżącego podnoszone w skardze jakoby sporządzoną przez niego notatkę służbową z [...] marca 2019 r. o przedstawionej wyżej treści należało potraktować zgodnie z art. 121e ust. 10 u.P. jako uwagi do protokołu. Ów przepis określa, że protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia do niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem. Wprawdzie akta sprawy nie zawierają dowodu doręczenia skarżącemu protokołu kontroli z [...] stycznia 2019 r. sporządzonego przez Komendanta Komisariatu Policji w [...] asp. szt. P. S., to z treści notatki służbowej skarżącego z [...] marca 2019 r., jak i jego wniosku z [...] maja 2019r. wynika, że umożliwiono mu zapoznanie się owym protokołem kontroli i zajęcie stanowiska w sprawie. W pismach tych skarżący wyjaśnił, że w okresie od [...] do [...] stycznia 2019 r. nie przebywał w miejscu zamieszkania z uwagi na wyjazd z dziećmi w góry i opiekę nad nimi, a ponadto zakwestionował sam fakt kontroli i sporządzony z czynności tej protokół zarzucając swemu przełożonemu naruszenie art. 121e ust. 2 pkt 2, ust. 9 i 10 u.P. Sąd podziela stanowisko KWP, iż protokół kontroli, o którym mowa w powyższych przepisach nie stanowi samodzielnej czynności, oderwanej od pozostałych, zebranych w sprawie dowodów, które świadczą, że policjant wykorzystuje zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem, skoro stanowi efekt tejże kontroli ("w razie stwierdzenia w trakcie kontroli") [por. wyrok NSA z 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2071/17, dostępny nas stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację mają organy Policji akceptując ustalenia, że nie było istotne w tym stanie faktycznym, w jaki sposób doszło do przeprowadzenia kontroli (tj. czy doszło do niej w czasie próby doręczenia skarżącemu rozkazów personalnych), ale to, w jaki sposób faktycznie policjant wykorzystywał udzielone mu zwolnienie lekarskie w czasie jego trwania. Ta okoliczność jest zaś niesporna i wskazuje, że skarżący policjant w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim, wbrew celowi tego zwolnienia, jakim była rekonwalescencja, by móc powrócić do służby, potraktował okres ten jak urlop wypoczynkowy udając się z dziećmi w góry. Jak widać w dacie sporządzenia ww. pism skarżący miał więc świadomość przyczyn zarzucanej mu nieprawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a także okoliczności sporządzenia protokołu. Słusznie też wskazuje KWP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący wykonując w trakcie okresu zwolnienia lekarskiego inne aniżeli niezbędne czynności życia codziennego, które nie stanowiły elementu zaleceń lekarskich, nie przyczynił się do jak najszybszego powrotu do zdrowia, a tym samym do służby. Nadmieniono bowiem, że skarżący przedłożył zwolnienie lekarskie na dalszy okres od [...] do [...] lutego 2019 r. Sąd pragnie dodać, że nie ma znaczenia, że w trakcie zwolnienia lekarskiego trwającego od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. skarżący nie wykonywał innych zajęć zawodowych. W świetle art. 121e ust. 7 i 10 u.P. ocena, czy policjant nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej, może odnosić się nie tylko do pracy zarobkowej, ale również do zajęć niezarobkowych, niedających się uzasadnić koniecznością zaspokojenia potrzeb własnych osoby korzystającej ze zwolnienia, w szczególności mających znaczenie dla zdrowia. Należy podzielić stanowisko organów Policji, że zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego oznaczenia "2", wskazującego, iż chory może chodzić, nie oznacza, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może dowolnie dysponować, a zwłaszcza podejmować się zajęć ukierunkowanych nie na zaspokojenie własnych niezbędnych potrzeb życiowych, lecz na rzecz innych osób. Prawidłowo organy stwierdziły, że orzeczona niezdolność do służby z możliwością poruszania się oznacza jedynie możliwość i prawo wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego oraz dokonywanie niezbędnych dla życia lub zdrowia czynności jak wizyty u lekarza, niezbędne zakupy itp. Musi to bowiem służyć zaspokojeniu własnych potrzeb osoby, której udzielono zwolnienia lekarskiego od służby. Podkreślenia wymaga ze stanowczością, że czas zwolnienia lekarskiego policjanta nie może być traktowany jako dni wolne od służby, w których policjant swobodnie decyduje o sposobie wykorzystania tego czasu. W związku z tym każdą czynność, która nie stanowiła dla osoby niezdolnej do służby (pracy) czynności dnia codziennego należy uznać za nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Czynności rekreacyjno-opiekuńcze skarżącego podjęte w okresie między [...] a [...] stycznia 2019 r., polegające na wspólnym z dziećmi wyjeździe w góry, z pewnością zasługiwały na potraktowanie jako wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem. W tym stanie rzeczy ocenę organów uznać należy za prawidłową. W związku z treścią i wywodami skargi dodać należy, iż z treści uzasadnienia organu II instancji wynika, iż organ ten odniósł się do każdego z argumentów przedstawionych w odwołaniu i dokonał pełnej i trafnej oceny całego materiału dowodowego. Ocena zaś, iż wykorzystanie zwolnienia lekarskiego na aktywność i wyjazd z dziećmi w góry nie służyło celom zdrowotnym i stanowiła – w ocenie Sądu – uzasadnioną podstawę do zastosowania wobec skarżącego art. 121e ust. 13 u.P. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za chybione zarzuty skargi naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania, bowiem rzetelne i nie budzące wątpliwości ustalenia faktyczne organów Policji doprowadziły do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł, jak w sentencji.